Rättssäkert, korrekt, effektivt

En avsikt med vägledningen är att öka förutsättningarna för att handlägga tillsynsärenden rättssäkert och korrekt. Med en ökad tydlighet och konkreta råd möjliggörs även en effektivare handläggning. Genom att lyfta fram rättspraxis blir vägledningen konkret.

En annan avsikt är att öka samsynen vid tillsyn, både mellan handläggare inom kommunen och mellan kommuner.

Allt kan inte täckas in

Det är viktigt att betona att vägledningen inte ska betraktas som en uttömmande handledning när det gäller myndighetsutövning och tillsyn av små avloppsanläggningar. Det finns många frågor som kan uppkomma i samband med tillsyn som inte berörs i vägledningen, dels för att frågorna kan vara nya eller att det saknas rättspraxis, dels för att alla frågor inte kan täckas in då de ofta behöver bedömas i sitt sammanhang i varje enskilt ärende.

Hur får tillsynen störst effekt

Havs- och vattenmyndigheten menar att tillsynen av små avloppsanläggningar ger störst effekt om den karaktäriseras av:

• prioritering – tillsyn där behovet är störst
• interna rutiner utarbetade med utgångspunkt från nationell vägledning för rättssäker och snabb handläggning
• en kombination av information och myndighetsutövning genom formella beslut
• dokumentmallar och användande av tekniska hjälpmedel
• samverkan med andra myndigheter och med branschorganisationer
• att verksamhetsutövarens egenansvar ligger i fokus
• förbättringar i miljön, med avseende på såväl hälsoskydd som miljöskydd.

Information och rådgivning

Utöver kontroll av regelefterlevnad omfattar tillsyn även information och liknande verksamhet som underlättar för en enskild att fullgöra sina skyldigheter (26 kap. 1 § 2 p miljöbalken). Detta innefattar främjande och förebyggande åtgärder som information, rådgivning och stödjande arbete som riktar sig direkt till en enskild i syfte att se till den följer reglerna. Se även avsnittet Handläggarens roll.

Beskrivningen av förberedelser ska inte ses som en checklista där alla beskrivna arbetsmetoder måste tillämpas, utan varje tillsynsmyndighet behöver hitta sitt eget arbetssätt utifrån de lokala förutsättningarna och behoven.

Uppföljande besök

En speciell form av tillsyn som ligger nära tillståndsprövningen är ett uppföljande tillsynsbesök när anläggningen varit i drift ett tag, kanske 1 - 2 år beroende på typ av anläggning och övriga förutsättningar.

Ett uppföljande tillsynsbesök när anläggningen är i drift ger miljöförvaltningen möjligheter att kontrollera att den nya anläggningen följer tillståndet och har den förväntade funktionen. Det är också en hjälp för verksamhetsutövaren att nå en väl fungerande anläggning och nytta för investerade medel genom att miljöförvaltningen tidigt kan ge information och feedback. Finns problem med anläggningen så får verksamhetsutövaren möjlighet att åtgärda felen och/eller möjlighet att reklamera anläggningen till entreprenör/leverantör. Ett uppföljande tillsynsbesök kan ersätta eller komplettera en så kallad slutbesiktning som utförs innan anläggningen tas i drift (18 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd).

Personal

En effektiv tillsyn förutsätter att personella resurser avsätts. Det finns fördelar med att det är den ordinarie personalen som driver arbetet eftersom erfarenhet av kommunen liksom kunskap om små avloppsanläggningar är ovärderlig i arbetet. Om det är ordinarie personal som utför arbetet så kommer den kompetens som byggs upp också att stanna i kommunen, vilket är ytterligare en fördel.

Finansiering

Kommunen har rätt att ta betalt för tillsyn av små avloppsanläggningarna. I motiven till miljöbalken (prop. 1997/98:45, del 1 sid 516) uttalas att:

Utgångspunkten bör vara att avgifterna ska täcka en myndighets kostnader för verksamhet enligt miljöbalken, främst prövningen och tillsyn (själv­kostnadsprin­cipen). Något överskott ska däremot inte uppkomma. (Regeringen, 1997)

SKR ger ut underlag som stöd vid taxesättning av kommunernas verksamhet inom miljöbalkens område. Denna information finns tillgänglig på SKR:s hemsida.

Vid beräkning av kommunens behov av resurser för tillsyn av små avloppsanläggningar kan till exempel ingå:

• Tillsynsplanering och insamling av bakgrundsdata
• Registrering av ärende
• Inläsning och beredning av ärende
• Kontroll av anläggning, tillsyn
• Resor
• Databehandling av insamlade fakta
• Interna och externa kontakter med till exempel verksamhetsutövare, entreprenörer, konsulter med flera
• Upprättande av skrivelser
• Beslutsfattande
• Expediering

Även om tillsyn på en avloppsanläggning inte resulterar i ett förbud eller föreläggande så har kommunen rätt att ta ut tillsynsavgift, se dom från MÖD i mål nr M 7599-19.

Skyldighet att hålla register

Av 1 kap. 7 § i miljötillsynsförordningen framgår att tillsynsmyndigheten ska föra ett register över sådana verksamheter som behöver återkommande tillsyn.

I Naturvårdsverkets handbok om operativ tillsyn (Naturvårdsverket, 2001) anges följande:

”Med verksamheter som behöver återkommande tillsyn bör förstås sådana som myndigheten bedömt fordrar tillsyn minst en gång inom en viss tid, exempelvis 5 år.”

Register över alla de små avlopps­anläggningarna i en kommun behövs för att kunna planera tillsynen, för att följa upp åtgärder och för att kunna bidra med tillförlitlig statistik till nationell, regional och lokal uppföljning. Riskklassning av samtliga små avloppsanläggningar i en kommun gör det lättare att avgöra vilka anläggningar som behöver tillsyn först och med tätare intervall. Det är svårt att planera för en effektiv tillsyn om det inte finns ett aktuellt register över alla små avloppsanläggningar i en kommun.

Politisk förankring

Ett tydligt politiskt förankrat strategiskt beslut som anger målsättningen med kommunens arbete med små avloppsanläggningar underlättar en bra tillsynsplanering. Men det finns också andra skäl till att ha en god politisk förankring. De förtroendevalda kan få frågor och klagomål från kommuninvånare som påverkas av tillsynen och behöver därför vara införstådda i hur tillsynen går till och vilket syfte den har. Om politikerna är välinformerade om miljöbalkens krav, och vilka miljö- och hälsoskyddsfrågor som är relevanta i kommunen och som måste beaktas vid prövning och tillsyn av små avloppsanläggningar, blir det lättare att stå bakom de beslut som fattas.

Koppla ihop karta och avloppsregister

För att informationen i avloppsregistret ska bli tillgänglig i karta och löpande uppdateras behöver kopplingen mot kommunens Gis-plattform lösas.

Rutiner för registrering av information

Registreringen i miljöförvaltningens avloppsregister är avgörande för möjligheten att söka ut specifika uppgifter om en viss fastighet, att hantera statistik och att följa upp tillsynen. Det är därför viktigt att det finns interna rutiner för hur registreringen ska ske och att det sker på ett sådant sätt att det är möjligt att söka ut relevant information. De uppgifter som bör finnas med finns listade i dokumenten:

• Dataproduktspecifikation för rapportering Pdf, 934.7 kB.
• Vägledning om vad som bör finnas i ansökan/anmälan Pdf, 200 kB.
• Vägledning för riskklassning

Utrustning

Till de mer handfasta förberedelserna hör införskaffande av utrustning som behövs för tillsynen, bland annat för att kunna öppna och lyfta tunga lock. Exempel på utrustningslista:

Skyddsutrustning

• Handskar, regnkläder och skor/stövlar med stålhätta
• Handdesinfektion/handtvättmöjlighet (vattendunk & tvål)
• Trasor/papper
• Förstahjälpen-kit
• Avfallspåse

Hjälpmedel

• Krokar, spett och liknande för att kunna lyfta tunga lock
• Öppnare för A-brunn
• Skiftnyckel och skruvmejsel (för att kunna lossa vissa brunnslockslåsningar)
• Ficklampa
• Kamerafunktion (kamera/mobiltelefon/surfplatta)
• Skrivunderlägg och blyertspenna (funkar även om det regnar)
• Färgningsmedel, och eventuellt en UV-lampa, för att vid behov kunna identifiera utsläppspunkt
• Surfplatta om dokumentation sker elektroniskt.

Mätutrustning

• Måttband eller tumstock
• Klucklod
• Lod eller pejlsticka
• Planlaser
• Jordprovtagare
• Fältutrustning för provtagning och analys av avloppsvatten
• GPS
• Kamera för inspektion av ledningar

Vaccination

Till de praktiska förberedelserna hör också eventuell vaccination av tillsynspersonal. Kontakt med avloppsvatten ökar risken för hepatit A och eftersom handläggare i samband med avloppstillsyn rör sig mycket ute i skog och mark kan en vaccination mot såväl TBE (fästingburen hjärninflammation) som stelkramp vara lämpligt.

Tips inför tillsyn

• Informera på webben om hur avloppstillsynen går till, hur många som fått föreläggande/förbud och vilken tillsyn som står på tur.
• Ha länk till informationsmaterial om små avloppsanläggningar på webben, till exempel ”Marknadsöversikt, produkter för enskilt avlopp” eller råd om skötsel av avloppsanläggningar.
• Informera på webben om hur ansökningsprocessen går till och ha lätt tillgängliga ansökningsformulär, gärna som e-tjänst.
• Samarbeta med mäklare och avloppsentreprenörer, till exempel genom att anordna informationsträffar.
• Ha färdiga formulär (eventuellt webbformulär) för förfrågan om en fastighets avloppsstatus, för fastighetsägare, husspekulanter och mäklare.
• Använd ett kommunövergripande gemensamt informationsmaterial avseende vattenfrågor för att öka medvetenheten hos allmänheten.

Alla avloppsanläggningar bör riskklassas

I denna vägledning använder vi begreppet riskbaserad tillsyn när vi avser tillsyn som utgår från riskklassning av alla små avloppsanläggningar i kommunen.

En fördel med riskklassningen är att tillsynsbehovet och därmed behovet av resurser blir tydligt eftersom alla anläggningar oavsett status och teknik ingår. Riskklassningen ger ett helhetsgrepp på alla små avloppsanläggningar i kommunen vilket innebär att inte enbart de anläggningar som saknar längre gående rening ingår i tillsynsplanen. Även anläggningar som har ett efterföljande reningssteg kan ur ett riskperspektiv behöva tillsyn för att ge den miljö- och hälsonytta som förutsattes när de inrättades, inte minst anläggningar som kräver löpande skötsel för ett fullgott reningsresultat.

För att klassningen ska kunna göras på ett effektivt sätt är en förutsättning ett digitalt avloppsregister där avloppsanläggningarna har en geografisk lägesangivelse, minst i form av uppgift om fastighetsbeteckning. Se även avsnitt Uppdatera avloppsregistret.

Förslag till metod för riskklassning

Förslaget till riskklassningsmetod är ett sätt att hantera så många förutsebara risker som möjligt på en och samma gång. Detta leder till en differentiering av tillsynsbehov som gör det möjligt att prioritera mellan ett stort antal tillsynsobjekt.

Riskklassningsmetoden i denna vägledning är uppdelad i två delar, en riskklassningsmodell som kan automatiseras och en del med lokala justeringar som inte kan automatiseras. HaV arbetar för närvarande för att få till en fungerande automatisk nationell riskklassning men en teknisk lösning för detta finns ännu inte. En automatisering innebär att alla små avloppsanläggningar i verksamhetssystemets objektsregister kan riskklassas samtidigt.

Metoden gör inte anspråk på att ge en fullständig riskklassning där allt som kan bidra till en risk ingår, eller där risken är bedömd på detaljnivå; för detta är antalet anläggningar för stort och kunskapen om dem och deras omgivning för låg. Metoden får därför istället ses som ett grovt såll som underlättar för miljöförvaltningen att göra prioriteringar för att öka tillsynens miljö- och hälsonytta. Riskklassningen är ett sätt att säkerställa att uppgifter som är viktiga för att bedöma risk inte glöms av.

Behov av dokumentation i verksamhetssystemet av vilka omständigheter som varit avgörande för klassningen av ett visst tillsynsobjekt finns i alla delar av riskklassningen, såväl i den automatiserade delen som vid lokala justeringar och vid eventuella justeringar efter att myndigheten fått förbättrad kunskap om anläggningen.

Riskkriterier

Totalt i riskklassningsmetoden finns 13 olika bedömningskriterier, varav sex (A-F) på sikt bör kunna inhämtas med automatik enligt nedan beskriven riskklassningsmodell. Sju kriterier behöver bedömas lokalt (G-M).

En av utgångspunkterna för urvalet av kriterierna A-M har, där så är relevant, varit möjligheten att uppnå miljökvalitetsnormerna för vattenförekomsterna genom tillsyn på små avloppsanläggningar. För mer information om miljökvalitetsnormer se avsnitt Vattenförvaltningens mål.

Riskkriterier i den automatiserade riskklassningen

Riskklassningsmodellen innehåller sex riskkriterier som används i den automatiserade delen av riskklassningen:

• A. Yt- eller grundvattnets känslighet med avseende på hälsoskydd
• B. Ytvattnets känslighet med avseende på övergödning (kväve och fosfor).
• C. Vilken typ av avloppsvatten som anläggningen belastas med
• D. Dimensionering
• E. Anläggningens tekniska förutsättningar
• F. Anläggningens skötselbehov

A-B (uppgifter om platsen, ”Risk recipient”) hämtas från Gis-stödet för tillsyn och prövning av små avlopp och C-F (uppgifter om anläggningen, ”Risk anläggning”) från objektsregistret i miljöförvaltningens verksamhetssystem. En förutsättning för detta är att verksamhetssystemets objektregister för små avlopp är uppdaterat.

Detaljerad information om vilka uppgifter som riskklassningen bygger på finns under rubriken Sammanställning av riskkriterierna i metoden för riskklassning.

Under A. ”Yt- eller grundvattnets känslighet med avseende på hälsoskydd” fångas risk för påverkan på badplatser och dricksvatten. Under B. ”Ytvattnets känslighet med avseende på övergödning” ligger bedömningsparametrar som brukar föras till kategorin miljöskydd. I viss mån finns dock miljöskyddsparametrar även under A eftersom där ingår en risk för allmän påverkan på miljön från många avloppsanläggningar som ligger tätt.

Det detaljerade förslaget till modell för automatiserad riskklassning finns i avsnitt Modell för automatiserad riskklassning och lokal justering av riskklassningen. Här framgår bland annat förslag till poängsättning av kriterierna A-F.

Riskklassning och tillsynsintervall

Riskpoäng för sex kriterier (A-F) summeras till en total riskpoäng. Utifrån den totala riskpoängen får varje anläggning en riskklass, se tabell 9. Det finns fyra riskklasser (1-4) där riskklass 1 har högst risk. Det detaljerade förslaget till modell för automatiserad riskklassning finns i avsnitt Modell för automatiserad riskklassning.

En justering av riskklassningen kan därefter behövas utifrån lokal kunskap. För detta finns det ingen modell för fördelning av riskpoäng utan justeringen görs direkt av riskklassen. Miljöförvaltningen behöver göra en egen bedömning av i vilken utsträckning små avloppsanläggningar bidrar till ett problem, hur tillsyn kan lösa problemet och om det därmed innebär att avloppsanläggningar i det aktuella området ska klassas med högre risk, se avsnitt Lokal justering av riskklassningen.

Vilka tillsynsintervall som är lämpliga utifrån riskpoängen behöver miljöförvaltningen själv bedöma i tillsynsplanen där behovsutredningen för alla miljöbalkens tillsynsområden ska finnas med. Avloppstillsynen behöver relateras och värderas i förhållande till annan tillsyn och andra vattenförvaltningsåtgärder inom kommunen.

Tillsyn behöver inte alltid betyda att besök på plats görs utan kan också utföras genom granskning av handlingar som verksamhetsutövaren skickat in, eller genom att ta in uppgifter från kommunens avfallsansvariga. Att till exempel kontrollera uppgifter om tömningsintervall för slutna tankar från skrivbordet kan ibland vara mer effektivt än att göra tillsyn på plats.

Riskklassning av befintliga anläggningar

Alla anläggningar som finns i miljöförvaltningens digitala objektsregister eller som läggs till efter en uppdatering av registret bör riskklassas. Om specifika uppgifter om avloppsanläggningen på en viss fastighet saknas, så kommer anläggningen att få sin riskklassning baserad på schablonuppgifter, se avsnitt När uppgift om avloppsanläggningen saknas.

Om inte alla avloppsanläggningar finns i registret så kan de behöva läggas till, se avsnitt Uppdatera avloppsregistret.

Riskklassning av nya avloppsanläggningar

Förslaget på riskklassningsmetod utgår från att varje ny anläggning riskklassas efter det att anläggningen fått tillstånd och ett uppföljande tillsynsbesök har gjorts. Med uppföljande tillsynsbesök avses tillsyn av nya avloppsanläggningar 1-2 år efter att de är tagna i drift för att se att de fungerar som avsett, se avsnitt Uppföljande tillsynsbesök efter tillståndsgivning. Efter detta sker tillsyn enligt riskklassningen. En ny anläggning skulle kunna riskklassas redan i tillståndsskedet, men tillsynsmyndigheten behöver i så fall ha rutiner för att kunna avgöra att anläggningen är inrättad och tagen i drift.

I figur 10 nedan presenteras förslag till flödesschema för att införa tillsyn av nya avloppsanläggningar baserat på riskklassning.

Faktorer som inte påverkar riskklassningen

Eftersom riskklassningen enligt HaV:s förslag är ett resultat av anläggningens utformning och läge ändras inte riskklassningen i sig med anledning av hur anläggningen sköts eller av brister som konstateras vid tillsyn utan endast om anläggningen eller de faktiska omständigheterna i miljön ändras. Däremot kan omständigheter som till exempel återbesök för att kontrollera att åtgärder vidtagits eller uppföljning av om ändrade förhållanden inträtt påverka tidpunkten för nästa tillsyn. Problem med anläggningen kan generera ett behov av tillfälligt tätare tillsyn av anläggningen men ändrar alltså inte riskklassningen. Hur verksamhetsutövaren sköter anläggningen påverkar heller inte riskklassningen men tillsynsmyndigheten skulle kunna välja att justera tiden för nästa tillsyn.

Områdesvis tillsyn kan ibland vara fördelaktigt

Även när miljöförvaltningen tillämpar metoden för riskbaserad tillsyn kan utfallet medföra att det finns anledning att bedriva tillsynen områdesvis. Ett scenario skulle kunna vara att det på grund av de lokala förhållandena i kommunen inte blir så stor differentiering mellan de olika tillsynsobjekten.

En riskklassning av alla små avlopp i en kommun utifrån föreslagen modell kan också leda till att en hög andel anläggningar i ett visst område får samma klassning. Det kan innebära att det finns fördelar med att utföra tillsyn på alla avloppsanläggningar i området samordnat, speciellt när det gäller avloppsanläggningar utan efterföljande rening efter slamavskiljning eller med okänd rening.

Oavsett vilken metod eller kombination av metoder miljöförvaltningen väljer för tillsynen bör beaktas om det kan leda till att gemensamhetslösningar försvåras eller omöjliggörs eller att verksamhetsutövarna upplever att likvärdiga krav inte ställs på avloppsanläggningarna.

Miljöförvaltningen bör beakta i vilken tidsmässig ordning tillsynen läggs. Det kan vara ganska glest mellan fastigheterna i en del av området, medan det i andra delar av området, finns tätare bebyggelse där det antingen redan finns ett kommunalt nät, eller där det är rimligt att anlägga ett sådant. Om möjligheten att bygga ut det kommunala nätet beaktas kan det finnas skäl att börja tillsynen närmast det befintliga nätet. På så sätt kan de först tillsynade fastigheterna överväga anslutning till befintligt nät, och nätet kan växa organiskt. Detta underlättar identifieringen av den punkt där anslutning till det kommunala nätet inte längre är realistisk och den enskilda lösningen blir naturlig. Drar tillsynen ut på tiden kan annars de fastigheter som ligger nära denna punkt redan ha investerat i ett eget avlopp när det kommunala nätet kryper närmare och därmed gör en anslutning dit till ett realistiskt alternativ.

Om tillsynen utgår från ett geografiskt område kan det även vara lämpligt att samordna avloppstillsynen med annan tillsyn så att de som omfattas upplever den som rättvis. Andra källor till näringsämnen och andra föroreningar är kommunala reningsverk, industrier, lantbruk, hästhållning, fiskodlingar och liknande.

Arbetar kommunen med andra typer av lokalt åtgärdsarbete som inte är tillsyn, som att till exempel skapa intresse för att anlägga våtmarker mot övergödning, så finns det vinster i att samordna även detta arbete ur ett avrinningsområdesperspektiv för att synliggöra behovet av åtgärder och skapa ett lokalt engagemang. Se även Havs- och vattenmyndighetens webbsidor om lokalt engagemang för vatten.

Risk recipient

Risk anläggning

När uppgifter om avloppsanläggningen saknas

Hur träffsäker den automatiserade riskklassningen blir beror på hur fullständiga uppgifterna för varje avloppsanläggning är. Om många uppgifter om anläggningen saknas kommer riskklassningen i hög grad baseras på en schabloniserad risk för anläggningen. Schablonen utgår från det vanligaste förhållandet för små avloppsanläggningar. Om till exempel uppgift om belastning (wc och bdt eller endast bdt) saknas kommer anläggningen att få samma poäng som för wc eftersom majoriteten av alla avloppsanläggningar har wc påkopplat. Hur modellen behandlar anläggningar där uppgifter saknas framgår av Modell för automatiserad riskklassning.

Om det finns avloppsanläggningar som miljöförvaltningen vet har längre gående rening men som inte finns i objektsregistret i det digitala verksamhetssystemet, så bör dessa läggas in i registret med uppgifter om avloppsteknik. Kanske kan det handla om anläggningar som ligger i ett område där tillsyn bedrivits tidigt innan digitala register införts i kommunen. Alla anläggningar där uppgifter saknas kommer att få samma riskklassning enligt schablon.

Anläggningar som är dimensionerade för 26-200 pe kan vara registrerade på andra ställen i registret än andra små avloppsanläggningar eftersom dessa tidigare var så kallade C-anläggningar. Uppgifter om dessa anläggningar kan därför behöva flyttas för att de ska kunna riskklassas enligt modellen.

När anläggningen hanterar WC- och BDT-spillvatten var för sig

Om WC och BDT är uppdelat till olika anläggningar så behöver dessa separeras som varsitt tillsynsobjekt innan riskklassningen görs, annars läggs de olika anläggningsdelarnas riskpoäng ihop. Riskklassningsmodellen följer här den princip som framgår av MÖD:s dom, M 6531-15. Av domen framgår att ett hushåll vars rening/omhändertagande av avloppsvatten består av till exempel en sluten tank och BDT-anläggning har två anläggningar.

I det praktiska tillsynsarbetet kan detta hanteras genom att båda anläggningarna får det kortaste tillsynsintervallet. Nästa tillsynsdatum justeras då så att båda anläggningarna får samma datum.

Lokal justering av riskklassning

Som tidigare beskrivits består riskklassningsmetoden i denna vägledning av två delar, en del som kan automatiseras och en del med lokala justeringar som inte kan automatiseras. Eftersom samtliga faktorer som kan påverka riskklassningen inte finns i verksamhetssystemet eller i Gis-stödet för små avlopp kan de inte läggas in i en modell som kan automatiseras. För dessa faktorer kan en justering av riskklassningen behövas i det enskilda fallet. För detta finns det ingen modell för fördelning av riskpoäng utan justeringen görs direkt av riskklassen. Miljöförvaltningen behöver då göra en egen bedömning av i vilken utsträckning små avloppsanläggningar bidrar till ett problem, hur tillsyn kan lösa problemet och om det därmed innebär att avloppsanläggningar i området ska klassas med högre risk.

Relevant kunskap och information som kan stödja kommunen i bedömningarna kan bland annat finnas i dricksvattenförsörjningsplaner, VA-planeringsdokument, vattenplaneringsdokument, naturvårdsplan, översiktsplan, VISS och resultat av vattenprovtagning.

Faktorer i riskklassningen som behöver justeras lokalt

Typiska ämnen i avloppsvatten

I tabell 8 finns exempel på typiska ämnen i hushållsspillvatten som det kan finnas uppgifter om i VISS eftersom de finns angivna i föreskrifter (HVFMS 2019:25 samt bilaga 4 i Länsstyrelsernas föreskrifter för kvalitetskrav för vattenförekomster). Nya ämnen tillkommer efter hand som föreskrifterna uppdateras varför tabellen inte gör anspråk på att vara heltäckande. Det kan dessutom finnas många andra hälso- och miljöfarliga ämnen i hushållsspillvatten som inte listas i föreskrifterna. I många vattenförekomster saknas dessutom uppgifter om denna typ av ämnen.

Tabell 8 relaterar till Lokala justeringar som inte kan hämtas direkt från gis-skikt under rubrikerna G Miljögifter Ytvatten och H Miljögifter Grundvatten.

Forskning stödjer att tillsyn behövs

Chalmers tekniska högskola har drivit ett forskningsprojekt om vad som får hushåll att ersätta gamla bristfälliga anläggningar med nya avloppssystem. (Wallin, Molander, & Johansson, 2011)

Resultat från projektet visade att förutsättningar som är viktiga både för att få fastighetsägarna motiverade att vidta åtgärder och för att miljöförvaltningen ska få acceptans för att implementera lagstiftningen är:

1. Att det är säkerställt att tillsynsmyndigheten behandlar alla lika, det vill säga när förutsättningarna är lika blir också kraven på fastighetsägarna lika.
2. Att de krav på åtgärder som ställs på fastighetsägarna leder till minskad miljöpåverkan.
3. Att det är tydligt för fastighetsägaren att andra fastighetsägare också åtgärdar sitt avloppssystem när det behövs.

För att uppnå detta behöver tillsynen vara koordinerad mellan kommunens handläggare och helst även mellan kommuner. Arbete behöver läggas på miljöevidensen både före och efter åtgärd – vilken minskad miljöbelastning får man med olika systemlösningar, har belastningen minskat, syns effekter nedströms? Åtgärdstakten måste också vara tillräckligt hög och myndigheten behöver sträva mot att vara ”solid” i sitt agerande. (Wallin, 2014)

Fastighetsägarens motiv för att åtgärda

De viktigaste interna motiven för fastighetsägare att åtgärda bristfälliga avlopp är

• att handla utifrån vad som upplevs som rätt ur miljöperspektiv
• att handla efter hur andra hushåll handlar
• att man anser sig rättvist behandlad jämfört med andra

(Wallin, Molander, & Johansson, 2011)

Föreställningar om miljökonsekvenser och handlingsalternativ har också betydelse för hushållets inställning. Om fastighetsägaren inte tror att det har någon betydelse för miljö- och hälsopåverkan om hushållet installerar ett nytt avloppssystem spelar det ingen roll om fastighetsägaren allmänt anser att det är viktigt att minska miljö- och hälsopåverkan.

Ett viktigt motiv för fastighetsägaren är också att skydda egenintresset, till exempel genom att se till att de ekonomiska konsekvenserna inte blir för stora. Andra faktorer som har betydelse är bekvämlighet och att undvika obehagligheter som lukt och smitta (Wallin, Molander, & Johansson, 2011).

Hur tillsynsmyndigheten agerar spelar roll

Tillsynsmyndighetens insatser, vilket inkluderar allt ifrån informations- och motivationsinsatser till krav på åtgärd, kan påverka hushållens motivation för att installera nya avloppssystem. (Wallin, 2014) Det innebär att tillsynsmyndigheten måste ha en strategi för hur tillsynen går till och utforma den både rättssäkert, effektivt, informativt och stöttande.

Se till att det blir rätt - och rättvist

En av de viktigaste frågorna sett ur fastighetsägarens perspektiv är att tillsynen upplevs rättvis. Det är viktigt för fastighetsägare att se att andra fastighetsägare också åtgärdar sina avloppsanläggningar. (Wallin, Molander, & Johansson, 2011)

Ett exempel är att två relativt närliggande fastigheter kan få olika krav beroende på de platsspecifika förutsättningarna och den bedömning som ska göras utifrån miljöbalken i varje enskilt ärende. Det kan upplevas orättvist av fastighetsägarna då det ena kravet kan vara betydligt dyrare än det andra. Det är i dessa fall extra viktigt att miljöförvaltningen motiverar besluten väl och kommunicerar detta med fastighetsägarna.

Det är också viktigt att fastighetsägaren upplever att ett nytt avloppssystem är ”rätt” system och att det bidrar till att lösa problemet med övergödning och smittspridning (Wallin, Molander, & Johansson, 2011).

Balansera information med myndighetsutövning

Att fastighetsägare ofta har en liten kunskap om små avloppsanläggningars miljö­konsekvenser och i vilken utsträckning som åtgärder kan minska dessa, påverkar inställningen till krav från myndigheten. Om inte individer är medvetna om orsaks-verkanssamband eller möjligheten att själv påverka, så minskar motivationen till att handla. Myndigheten kan inte förvänta sig att hushållen självmant uppmärksammar åtgärdsbehov på den egna fastigheten utan behöver utöver formell tillsyn också arbeta med information för att stärka motivationen. Men det är en svår avvägning att ställa tillräckligt hårda utsläppskrav och ”hota” med bestraffningar om kraven inte följs utan att minska handlingsutrymmet för hushållen så mycket att en känsla av tvång upplevs av hushållen. (Wallin, Molander, & Johansson, 2011). Se även avsnittet Handläggarens roll.

Ge fastighetsägaren möjlighet att ta egna initiativ

En strategi där myndigheten arbetar för att ge fastighetsägaren tid att själv komma underfund med behovet av åtgärd, att själv ta initiativ och komma fram till vilka handlingsalternativ som är möjliga kan leda till att behovet av åtgärder accepteras i högre utsträckning och till att fastighetsägaren upplever sig mindre tvingad av att åtgärda (Olander & Thogersen, 1995). En praktisk tillämpning av detta är att låta fastighetsägare inledningsvis ta ställning till sina avloppsanläggningar själva efter att ha fått ta del av information om hur ett dåligt/bra avlopp ser ut.

Andra forskare menar att det kan vara en vinnande väg att börja med ”mjukare” åtgärder, som information, rådgivning, och samtidigt hålla ”hårdare” påtryckningsmedel i bakgrunden, som förelägganden och förbud. Ömsesidigt förtroende kan därigenom uppnås – genom att först visa tilltro till att fastighetsägarna kommer att bidra fås ett förtroende som fastighetsägarna inte vill svika. Möjligheten att senare ställa hårda krav utnyttjas samtidigt och är dessutom tydligt kommunicerad tidigt i processen (Ayres, I & Braithwaite, J, 1992).

En praktisk tillämpning av detta kan vara att ge fastighetsägaren en viss tid för åtgärd utan att lägga föreläggande eller förbud. Först när den utsatta tiden har passerat utan att åtgärd vidtagits fattas ett beslut. Se även avsnitt Beslut.

Sätt ramar, definiera problem och värdera åtgärder

I detta inledande skede handlar det om att avgöra vart tillsynsinsatser ska riktas och på vilket sätt. Exempelvis:

• Resurser och tidsramar.
  • Har vi resurser för arbetet med skrivelser och beslut som behöver göras efter att avloppsanläggningarna har kontrollerats?
  • Vilket underlag behöver vi samla in under tillsynens gång för att kunna följa upp den?
  • Ska vi samordna tillsynsarbetet med annan tillsyn eller annat lokalt åtgärdsarbete?
• Kommunikation
  • Hur ska tillsynen kommuniceras utåt?
  • Intern kommunikation
    • Tekniska nämnden. Kan det bli tal om kommunalt VA eller någon annan gemensamhetslösning i området där tillsyn är planerad?
    • Byggnadsnämnden. Kan tillsyn av små avloppsanläggningar i ett visst område medföra krav på en samhällsutveckling som till exempel byggnadsnämnden inte är beredd på? Hur ser kommunens fysiska planering ut?
  • Vilka andra aktörer behöver vi kontakta?

Planera kommunikationen

Ett sätt att i förväg tänka igenom tillsynen och hur kommunikation/ information ska ske med berörda aktörer är att upprätta en kommunikationsplan. Den kan se ut på många olika sätt, men områden som bör finnas med är målgrupper, budskap, aktiviteter och uppföljning, se avsnitt Exempel på kommunikationsplan.

Själva kommunikationsplaneringen är en process där man sorterar, strukturerar och prioriterar, vilket i sin tur gör att projektgruppen får en gemensam utgångspunkt för det fortsatta arbetet. Relevanta frågor att ställa sig är:

• Vad vill vi uppnå med tillsynen? Mål och syfte.
• På vilka sätt kan kommunikation bidra till att uppnå målet?
• Vem är viktigast att kommunicera med? Det kan vara flera olika målgrupper.
• Varför ska vi kommunicera med dem? Vad har målgrupperna för kunskap, åsikter och tankar, samt vilja att göra rätt. Behöver vi ge dem kunskap, få dem att känna eller tycka annorlunda eller få dem att faktiskt göra saker på ett annat sätt med kommunikationen?
• Vad vill vi att de som vi kommunicerar med ska veta, känna och göra? Vad är vårt budskap?
• Hur når vi dem? Vilka kanaler och aktiviteter?
• När ska vi kommunicera med målgruppen?

Exempel på kommunikationsplan

För att kommunikationsplaneringen ska fungera som avsett behöver målgrupper och budskap identifieras och en aktivitetsplan tas fram, se tabell 11.

Övriga målgrupper kan vara andra myndigheter, andra kommuner och andra förvaltningar inom kommunen.

I aktivitetsplanen, se tabell 11, listas alla aktiviteter, när de ska göras, vilken målgrupp de riktar sig till och vem som är ansvarig för att driva aktiviteten.

Sätt upp mål och indikatorer för uppföljning och utvärdering

Med många, kanske flera tusen, små avloppsanläggningar i en kommun är det mycket att hålla reda på för tillsynsmyndigheten. Generellt är det lättare att arbeta med planering och genomförande än uppföljning, men ska ett åtgärdsarbete bedrivas effektivt behövs en systematisk uppföljning. Att visa vad tillsynsarbetet uppnår är viktig återkoppling till alltifrån verksamhetsutövarna till den politiska styrningen i kommunen.

Avloppstillsyn i projektform över längre tid med uppsatta mål, definierad genomförandetid och uppföljning har visat sig bidra till en bättre målstyrning så att tillsynsplanen kan uppfyllas. Välfungerande mål ska vara Specifika, Mätbara, Accepterade, Realistiska, Tidsatta och Ansvarsfördelade, så kallade SMARTA mål.

Planera tidigt vad som ska följas upp så att uppgifter som behövs samlas in under projektets gång. Fundera på vilket syfte uppföljningen har och vad resultatet av uppföljningen ska användas till. Återkoppling till verksamhetsutövare eller den kommunala politiken - vad är det i så fall de vill veta? Vad behövs i så fall?

Bestäm till exempel hur registrering i tillsynsregistret ska ske för att det ska gå att följa upp hur tillsynen fortlöper. Indikatorer som visar på resultat av tillsynen skulle till exempel kunna vara hur många små avloppsanläggningar som har

• fått tillsyn och på vilket sätt tillsynen skett?
• fått krav på åtgärder samt vilken typ av åtgärder?
• åtgärdats?

För verksamhetsutövarna kan antal åtgärdade avloppsanläggningar vara intressant för att uppfatta tillsynen som rättvis och att alla bidrar. Det kan även vara bra att informera om andra åtgärder som pågår för att skapa engagemang. Det kan till exempel vara intressant att titta på provtagningar från eventuella badplatser och visa hur badvattenkvaliteten påverkats av att avloppen åtgärdats.

För den egna förvaltningen kan ett fokus på prioritering och på arbetsprocessen vara intressant, hur tillsynsarbetet kan förbättras. För kommunpolitiker kan en blandning av ovanstående vara det mest intressanta.

Glöm inte att dokumentera under projektets gång. För att underlätta utvärdering och återförande av vunna lärdomar kan det vara bra att löpande under hela projektet föra projektdagbok.

Boka in inspektioner

Nytt brev med bokning av inspektion skickas ut till verksamhetsutövare med anläggningar som förvaltningen anser bör kontrolleras. Det kan vara lämpligt att samordna till vissa inspektionsdagar och boka flera inspektioner i samma område för att minska på restiden. Det kan underlätta om det är en person som lägger upp körschemat för samtliga berörda handläggare.

Alternativt kan tid för inspektion avtalas via telefon, vilket har fördelen att handläggaren får en direktkontakt med verksamhetsutövaren.

Inspektion eller inte?

Tillsyn kan utföras genom granskning av handlingar som verksamhetsutövaren skickat in. Att till exempel kontrollera uppgifter om tömningsintervall för slutna tankar från kontoret kan ibland vara mer effektivt än att göra tillsyn på plats. Inspektion behöver heller inte göras om det finns tillräckliga uppgifter om avloppsanläggningen för att från kontoret kunna göra en bedömning av statusen.

Ett exempel på detta finns i dom M 1320-13 från MMD där avlopps­anläggningen var ett äldre sandfilter. I detta ärende fanns uppgifter om anläggningen och dess funktion hos miljöförvaltningen som kunde kommuniceras med verksamhetsutövaren. Uppgifterna motsades inte av verksamhetsutövaren som när det gällde uppgifter om anläggningen endast anförde att sandfiltret var något yngre än från 1977. Beslutsunderlaget var då tillräckligt och ett platsbesök hade inte tillfört något mer, utan endast fördyrat och förlängt handläggningen.

Att undvika att åka ut på inspektion kan visserligen skynda på handläggningen, men att spara tid är inget mål i sig utan syftet ska vara att utredningen även utan inspektion blir fullständig och inte innehåller tveksamheter. Överprövande instanser kan vid överklagande anse att beslutsunderlaget inte varit tillräckligt bra om iakttagelser på plats inte gjorts av handläggaren. Att träffa verksamhetsutövaren på plats ger också möjlighet att ställa kompletterande frågor och att inleda en bra dialog.

Relevanta rättsfall

Förbered inspektioner

I förberedelserna för inspektion kan ingå att för respektive fastighet ta fram

• de handlingar som finns tillgängliga om fastighetens avloppsanläggning
• uppgifter om anläggningen som eventuellt inkommit från verksamhetsutövaren
• tomtkarta för att under inspektionen överskådligt kunna rita in fastighetens avloppslösning.

Det underlättar vid en inspektion om handläggaren vet vad som sannolikt finns på plats, men finns inte handlingar tillgängliga i miljöförvaltningens arkiv vid en första sökning kan det vara mest tidseffektivt att avvakta med ytterligare arkivsökning tills att man har varit på plats och/eller har fått ytterligare information av verksamhetsutövaren.

Om det saknas uppgifter i miljöförvaltningens eller kommunens arkiv och verksamhetsutövaren inte heller har någon dokumentation – fastigheten kan ju till exempel ha bytt ägare – så kan dokumentation ibland finnas i byggnads­nämndens arkiv bland fastighetens bygglovshandlingar.

I fastighetsregistret kan finnas uppgifter om avstyckningar och tidigare fastighetsbeteckningar. Avloppsbeslut för en fastighet kan ha registrerats på en äldre fastighetsbeteckning. Det kan också i fastighetsregistret finnas uppgifter om inskrivning av servitut och liknande (Inskrivningsmyndigheten, 2020).

Inskrivningshandlingar från den 31 maj 2008 och tidigare, men inte längre tillbaka än år 1933, finns på Riksarkivet i Härnösand. Handlingar kan beställas från IM-arkivet (Riksarkivet, 2020).

Arbetets upplägg

På många miljöförvaltningar jobbar handläggarna i par för att utföra avlopps­inspektionerna. Det kan vara effektivt att en av handläggarna kontrollerar anläggningen, medan den andre sköter dokumentationen och pratar med verksamhetsutövaren om denne är med. Miljöförvaltningen säkerhetsställer också en rättssäker handläggning genom att kunna diskutera och göra gemensamma bedömningar.

Det är vanligt att en halvdag avsätts för ett antal inspektioner. Sedan används eftermiddagen till att dokumentera inspektionerna skriftligt.

Vad bör kontrolleras?

Inspektionen bör i första hand utgå från kontroll av tillståndet och dess villkor. Vanligen finns ett eller flera villkor om egenkontroll, skötsel och drift av avloppsanläggningen. En redogörelse för hur funktionen hos avloppsanläggningen ska kontrolleras när den är i drift bör finnas med redan i ansökningshandlingarna. Under rubriken Fysiska kontrollmöjligheter finns mer information. Vad som är rimliga krav att ställa på möjligheten till funktionskontroll finns i avsnittet Teknisk utformning - möjlighet till funktionskontroll. Kontroll sker vanligtvis genom okulär besiktning av ett antal kontrollpunkter, se avsnitt Checklista . Kontrollpunkterna kan skifta beroende på typ av anläggning, se även avsnitt Fastighetsägarens egenkontroll.

För vissa typer av anläggningar kan provtagning för att verifiera funktionen behövas som ett komplement, se avsnitt Provtagning.

Provtagning är dock inte möjligt eller lämpligt för alla typer av avloppsanläggningar. Infiltrationer har till exempel inget definierat utlopp och är därför svåra att provta. För infiltrationer är istället avståndet till grundvattnet en viktig punkt att kontrollera, se avsnittet Kontroll av avstånd till grundvattennivån från infiltrationsnivån. Markbäddar har vanligtvis ett definierat utlopp vilket möjliggör provtagning, men är markbädden byggd utan tätskikt det kan vara svårt att tolka provresultaten både på grund av att en del av avloppsvattnet troligen infiltrerar men också eftersom det vatten som kommer till utloppet kan vara utspätt av markvatten.

Checklista

Vid inspektion på plats underlättar det om det finns en checklista att följa, så att en systematisk dokumentation sker av det som är väsentligt för att bedömning av anläggningen ska kunna göras. Vägledningen har med tanke på det stora antalet tekniska lösningar inte möjlighet att gå in i detalj på hur tillsyn av olika anläggningar kan utformas.

På följande länkar finns exempel på hur ett antal tillsynsmyndigheter utformat checklistor för olika anläggningstyper:

• Kvalitetssäkring av nyanlagda små avlopp genom uppföljande besök och utvärdering av tillstånd.
• Små avloppsanläggningar med definierat utlopp Checklistor för funktionskontroll och skötsel Pdf, 773.3 kB.
• Metodutveckling för likriktad tillsyn av minireningsverk och andra prefabricerade avloppsanläggningar
• Funktion hos markbaserade anläggningar i fält Pdf, 773.3 kB.
• Små avlopp med fosforfälla, Miljösamverkan Halland/Västra Götaland
• Checklista enskilt avlopp, Miljösamverkan Sydost

Se även avsnittet Fastighetsägarens egenkontroll.

Besöks många anläggningar samma dag är det svårt att minnas detaljerna i efterhand och fotografier kan vara ett gott stöd för minnet utöver checklistan.

Checklistan kan användas i kombination med surfplatta både för att registrera uppgifter i fält och för att därefter skicka ut dessa som ett inspektionsprotokoll till verksamhetsutövarna. Det kan även vara möjligt att registrera uppgifterna direkt i avloppsregistret.

Det innebär också att det i princip skulle kunna gå att skicka ett inspektions­protokoll direkt via Min myndighetspost eller annan digital tjänst till verksamhetsutövaren innan hand­läggaren ens lämnat fastigheten. Detta får dock inte innebära att myndighetens skyldighet att kommunicera enligt 25 § förvaltningslagen frångås. Det måste tydligt framgå att verksamhetsutövaren har möjlighet att inkomma med synpunkter, komplettera eller rätta uppgifterna med mera innan formellt beslut fattas. Se avsnittet Kommunikation vid tillsynsärenden.

Provtagning

För vissa typer av anläggningar kan provtagning för att verifiera funktionen behövas som ett komplement till den okulära besiktningen. Proverna kan antingen analyseras i fält, som vid mätning av surrogatparametrar, eller skickas till laboratorium för analys. Vägledning om vem som bör ta ut provet samt om skälighetsavvägning finns i vägledningen för prövning i avsnittet Vem ska provta och vad får det kosta? Läs mer om tolkning av resultaten i avsnittet Vad påverkar bedömningen av provresultat.

Praktiskt tillvägagångssätt vid provtagning

Små avloppsanläggningar kan se mycket olika ut och fungera på olika sätt vilket påverkar hur ett representativt prov lämpligen tas ut. Provtagningen bör därför ske enligt leverantörens anvisningar som i sin tur bör finnas med i ansöknings-/anmälningshandlingarna. Några generella råd:

• Använd handskar för att undvika kontakt med eventuella smittämnen.
• Eftersom provtagning ska ske på renat avloppsvatten kommer provtagnings­punkten som regel att ligga en bit ned i marken. Det kan krävas en pump som kan suga upp alternativt en dränkbar pump som trycker upp vattnet. Alternativ till pump är en skopa eller ett så kallat baillerrör beroende på hur provpunkten är utformad.
• Provtagningsutrustning ska rengöras mellan provtagningarna. Använd rent vatten. Diskmedel etc. kan påverka provresultaten.
• Det avloppsvatten som provtas ska nyligen ha behandlats i anläggningen för att vara representativt. Vidare ska inte biohud som kan ha tillväxt i en provtagningspunkt följa med provet. Detta innebär att det kan finnas behov både av att rengöra provtagningspunkten och att säkerställa att tidpunkten för provtagningen är rätt.
• Använd provtagningsflaskor från analyslaboratoriet och följ deras anvisningar om kylförvaring och tid innan provet måste anlända till labbet. Det innebär till exempel att miljöförvaltningen behöver planera in provtagningen tidsmässigt så att labbet kan ta emot proverna.
• Frys in kylklampar i god tid innan provtagningen och se till att kylväska finns tillgänglig.
• Kontrollera att laboratoriet är ackrediterat för analys av avloppsvatten och för just de ämnen som ska analyseras.
• Överväg att spara fryst prov ifall det som analyseras till exempel hanteras felaktigt eller tappas bort, så finns möjlighet till ny analys.

Se även till exempel bilaga 3 i projektrapporten Metodutveckling för likriktad tillsyn av minireningsverk och andra prefabricerade avloppsanläggningar där de tillsynsmyndigheter som deltog i projektet anlitat ett laboratorium för tips om provtagningsförfarandet. I avsnittet Vad påverkar bedömningen av provresultat finns fler exempel på felkällor som eventuellt kan undvikas genom god planering av provtagningen.

Tidpunkt för provtagning

Prov bör tas ut under en period då anläggningen belastas normalt. Anläggningar som inte brukas kontinuerligt, till exempel fritidsfastigheter, bör ha varit belastad med avloppsvatten i minst en till två veckor innan provtagning. Skälet är att de biologiska processer som sköter nedbrytningen av organiskt material (mätt som BOD₇) behöver komma igång. Hela volymen i slamavskiljaren behöver även omsättas så att närings- och energirikt avloppsvatten hinner belasta anläggningen under tillräcklig tid för att få igång de biologiska processerna. Detta gäller alla typer av anläggningar eftersom BOD-reduktionen i samtliga fall bygger på biologiska processer.

Minireningsverk har ibland ett underhållsläge som kopplas in när verket inte belastas med avloppsvatten (rundpumpning av slam samt luftning). Detta gör att den biologiska processen kommer igång betydligt snabbare jämfört med reningsanläggningar som saknar denna funktion. Här kan belastningstiden innan provtagning eventuellt vara kortare. Vad som är lämplig tidpunkt för provtagning bör kontrolleras mot drift- och underhållsinstruktionen eller med leverantören.

Små avloppsanläggningar kan precis som större anläggningar ha problem med inläckage av tillskottsvatten vatten, speciellt om det handlar om en äldre anläggning, en uppdaterad anläggning där äldre tilloppsledningar ligger kvar eller där ledningsdragningen är mycket lång. Prov bör därför generellt tas ut under en period med torra förhållanden om man inte kan säkerställa att anläggningen är tät och opåverkad av inläckage.

Analys i fält av surrogatparametrar

En surrogatparameter är en mätbar fysikalisk eller kemisk parameter som har visats ha en korrelation med koncentrationen av en annan parameter. Exempelvis kan en kombination av provtagning av pH, ortofosfat och turbiditet i fält ge indikation på om den kemiska fällningen i ett minireningsverk fungerar tillfredsställande. Resultat från en sådan kontroll är ofta i kombination med okulär besiktning tillräckligt för att indikera att avloppsanläggningen fungerar som avsett eller om prover för laboratorieanalys behöver tas ut.

Under 2017 samarbetade nio miljöförvaltningar i ett projekt med syftet att i fält testa användandet av surrogatparametrar som en metod för funktionskontroll av minireningsverk och liknande anläggningar. Projektet resulterade i projektrapporten Surrogatparametrar - en kostnadseffektiv metod att följa upp små avloppsanläggningars funktion. Några slutsatser från projektet är:

• Mätning av ortofosfat och turbiditet i fält ger inte exakt samma mätvärden som analyser genomförda på ackrediterade laboratorier. Däremot finns det en trend i hur fältmätningarna följer värdena från laboratorieanalyserna.
• Fältmätningen bör endast tas som en indikation. Höga värden på turbiditet och ortofosfat kan motivera översyn av anläggningen samt eventuellt vidare provtagning med laboratorieanalyser.
• Metoden verkar fungera inte bara för minireningsverk utan även för de anläggningar som har kategoriserats in i processtypen ”Kemfällning + kompaktfilter”. Antalet anläggningar som provtagits är begränsat och fler mätdata behövs, men resultaten avviker inte för denna processtyp.
• Resultatet av mätning av surrogatparametrar bör även sammanvägas med bedömning utifrån den okulära besiktning som genomförts.
• För att kunna ge tumregler och stöd vid tolkning av mätningar i fält behöver fler mätningar göras och dessa behöver valideras genom att prover parallellt skickas för laboratorieanalys.

I projektrapporten finns också praktisk information om hur mätning av surrogatparametrar kan utföras i fält.

Andra relevanta rapporter som handlar om provtagning och funktionskontroll av små avlopp:

• Evaluering av prövetakingsmetoder i spredt bebyggelse, COWI
  
• Handbok, Minirenseanlegg-teori og praksis, COWI & Driftsassistansen i Östfold
  
• Kontroll av minirenseanlegg - kriterier för avviksbehandling, Vannområdeutvalget Morsa
  
• Langtidsundersökelse av minirenseanlegg, Vannområdeutvalget Morsa
  
• Bedre forvaltning av separate avløpsanlegg – eksempler fra vannområde Morsa, Vannområdeutvalget Morsa
  

Provtagning för analys på laboratorium

Provtagning för analys på laboratorium bör endast utföras om resultatet av ett sådant prov kan anses tillföra sådan information som är väsentlig för att bedöma anläggningens funktion (HaV, 2016). Om det till exempel kan konstateras att orsaken till ett dåligt resultat med avseende på utgående fosforhalt beror på att fällningskemikalier inte fanns tillgängligt i anläggningen, så tillför inte ytterligare provtagning mer kunskap om bristen i anläggningen.

Vad ska analyseras?

Vilka parametrar som bör analyseras beror på vilka parametrar som regleras i tillståndet. Vanligtvis handlar det om organiskt material (BOD₇) totalfosfor (Tot-P) och i vissa fall även totalkväve (Tot-N).

Smittämnen bör endast analyseras när det finns misstanke om att utsläppet av avloppsvattnet medför en väsentligt ökad risk för smitta eller annan olägenhet. Att ta prov på, analysera och tolka provresultat för smittämnen är inte okomplicerat, läs mer under rubriken Bedömning av om anläggningen når upp till skyddsnivån med avseende på hälsoskydd.

Läs mer om tolkning av resultaten i avsnittet Vad påverkar bedömningen av provresultat.

Kontroll av avstånd till grundvatten från infiltrationsnivån

I Havs- och vattenmyndighetens vägledning för prövning finns anvisningar för utformning av grundvattenrör.

Klucklod fungerar oftast utmärkt för mätning av nivå i grundvattenrör avsedda för uppföljning av funktion hos små avloppsanläggningar. Det kan också vara möjligt att mäta avståndet till grundvattenytan i grundvattenröret med en vanlig tumstock, förutsatt att det är enkelt att se grundvattenytan i röret och att den ligger så pass högt att tumstock räcker till.

Här visar SGU hur mätning går till i de grundvattenrör som används för miljöövervakning.

Beräkning av avstånd till grundvattenyta från infiltrationsnivå

Är anläggningen sedan tidigare väldokumenterad (=inmätt så att det finns uppgifter om på vilket djup infiltrationsytan ligger i förhållande till grundvattenrörets överkant) räcker det vid kontrollen att mäta avståndet mellan grundvattennivå och röröverkant. Övriga uppgifter som behövs för att bestämma mäktigheten på den omättade zonen (avståndet mellan infiltrationsytan och grundvattenytan) kan då hämtas från dokumentationen av anläggningen. Detta kan också vara en enkel möjlighet för en verksamhetsutövare att utföra egenkontrollen av anläggningen utan tillgång till avancerad mätutrustning.

Finns inte inmätning av anläggningen sedan tidigare behöver, utöver mätning av nivån i grundvattenröret, även mätning av läget för infiltrationsnivån göras.

Infiltrationsnivån, kan för konventionella anläggningar beskrivas som den övergångszon där avloppsvatten efter att ha passerat spridningslagret kommer i kontakt med det underliggande materialet och där biohuden utvecklas.

För icke-konventionella anläggningar kan det vara svårare att definiera infiltrationsnivån, se avsnittet Vertikalt avstånd mellan infiltrationsnivå och grundvatten, till exempel figur 10, i Vägledning för prövning av små avloppsanläggningar.

Inmätning av infiltrationsnivån kan göras i fördelningsbrunnen respektive i botten på luftningsrören i änden av spridningsledningen. Botten på luftningsrören är en osäkrare mätpunkt eftersom bottnen på dem inte nödvändigtvis representerar nivån på spridningsledningen. Här behöver man göra en bedömning utifrån profilritningen i ansökningshandlingarna i det enskilda fallet. Inmätning av nivå för utgående ledning i fördelningsbrunnen behöver kompenseras med den lägre nivå spridningsledningen har i slutänden på grund av lutningen. Kompensation oavsett mätpunkt behöver också göras för tjockleken på spridningslagret under ledningen.

För inmätning av nivåer kan en planlaser användas, men ligger mätpunkterna nära varandra kan även en lång stabil ribba (eller motsvarande) och ett vattenpass användas för att få en vågrät referensnivå att utgå ifrån.

Se även avsnitt Bedömning av grundvattennivå.

Tillträdesrätt

Om en verksamhetsutövare inte vill ge tillsynsmyndigheten tillträde till avloppsanläggningen finns det enligt bestämmelser i 28 kap. miljöbalken möjlighet för miljöförvaltningen att ändå få det. När det gäller tillträde till bostad, vilket kan anses innefatta en villaträdgård, får detta endast ske om det krävs för att förebygga eller undanröja olägenheter för människors hälsa. Proportionalitetsprincipen måste tillämpas, vilket innebär att det alltid måste övervägas om handläggningen kan utföras på annat sätt än genom tvångsvist tillträde. I första hand ska en överenskommelse med verksamhetsutövaren eftersträvas. Det är också en fördel för utredningen att verksamhetsutövaren deltar aktivt vid en inspektion.

Det finns möjlighet att begära hjälp av polisen, se 28 kap. 8 § miljöbalken.

Sammanställ uppgifter och registrera

Det är viktigt att dokumentera resultatet av inspektionen eftersom detta utgör underlag för ett eventuellt beslut längre fram. I tillsynsärendet bör registreras till exempel

• bilder på anläggningen
• eventuella dokument som verksamhetsutövaren kompletterat med – kan som alternativ scannas in direkt på plats via app i mobil eller surfplatta
• tomtkarta med avloppsanläggningen inritad
• inspektionsprotokoll med anteckningar om vad som iakttagits och vad som i övrigt framkommit under inspektionen i kontakter med verksamhetsutövaren eller andra berörda (däremot ska ingen slutlig bedömning göras av anläggningen i protokollet– bedömningen görs och motiveras i beslutet som följer efter kommuniceringen enligt 25 § förvaltningslagen).

Ibland har ingen inspektion utförts för att det inte har bedömts nödvändigt, se avsnitt Inspektion eller inte. I dessa fall bör de uppgifter som miljöförvaltningen har om anläggningen sammanställas. Sammanställningen kan göras i samma form som ett inspektionsprotokoll, men behöver naturligtvis benämnas på ett annat sätt eftersom ingen inspektion gjorts.

Tillsyn initierad av klagomål

Tillsyn kan vara planerad men kan också vara initierad av klagomål. Även för denna typ av tillsynsärenden kan många av stegen i avsnittet Processen för tillsyn följas. Precis som i andra ärenden ska myndigheter utreda och besluta i ett klagomålsärende i enlighet med 9 § förvaltningslagen. Detta ska göras så enkelt, snabbt och kostnadseffektiv som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Handläggningen ska i första hand vara skriftlig.

Det finns några domar på området som betonar vad som är särskilt viktigt att tänka på vid handläggningen av klagomålsärenden.

• En dom från MÖD, M 879-16 pekar på att tillsynsmyndigheten inte kan skjuta på handläggningen av ett klagomål på en avloppsanläggning till dess man kommer till den aktuella anläggningen med den planerade tillsynen. Detta gäller särskilt när tidsplanen för tillsynen är oklar.
• Klagomålsärenden ska alltid avslutas med ett beslut och ett beslut måste fattas varje gång någon klagar – se beslut från JO, 1017-2002. Utredningen behöver dock inte vara lika omfattande vid varje tillfälle. Hur omfattande utredningen behöver vara beror på hur lång tid som gått sedan den tidigare utredningen gjordes och vilka omständigheter som framförs i det nya klagomålet/anmälan.
• Eventuella överklaganden bör skickas till överinstansen inom en vecka, se beslut från Justitieombudsmannen (JO), 987-2002. Läs mer i avsnittet Handläggning vid överklagande.

Handläggningen av ett klagomålsärende måste också följa bestämmelserna i förvaltningslagen 11-12 §§, det vill säga om handläggningen blir väsentligt försenad ska myndigheten underrätta den klagande om detta. Har inte ärendet avgjorts inom sex månader får den som klagat skriftligen begära att myndigheten ska avgöra ärendet. Myndigheten ska inom fyra veckor från den dag då en sådan begäran kom in antingen avgöra ärendet eller i ett särskilt beslut avslå begäran. Ett beslut att avslå en begäran om att ärendet ska avgöras får överklagas.

Det är tillsynsmyndighetens ansvar att se till att ärendet utreds i tillräcklig omfattning så att man kan avgöra det genom att fatta ett beslut. Vilken typ av beslut det blir beror på vad som framkommit i utredningen. De vanligaste sätten att avsluta ett klagomålsärende är att meddela ett förbud eller föreläggande, eller att avsluta ärendet utan några ytterligare åtgärder. Att ”avvisa eller avskriva” förekommer också men passar mindre bra när man ska avsluta klagomålsärenden. De är dessutom svårare att förstå innebörden av för den enskilde.

Relevanta rättsfall

I första hand ska kommunicering ske skriftligt

Kommunikationsskyldigheten består av två delar – verksamhetsutövaren ska underrättas om utredningsmaterialet – oftast inspektionsprotokollet om allt är infört där – och få tid på sig att kunna lämna synpunkter. Huvudregeln i ärenden som rör tillsyn av små avloppsanläggningar är att kommuniceringen sker skriftligt. I undantagsfall kan det gå bra att ringa och berätta om nytt material som inkommit –verksamhetsutövaren måste dock få tid på sig att lämna synpunkter och handläggaren behöver dokumentera kommuniceringen i ärendet.

Att verksamhetsutövaren deltar vid platsbesöket innebär inte att kommunicerings­skyldigheten kan begränsas. Miljöförvaltningen måste tänka på att en privatperson kan känna sig i underläge vid myndighetens kontroll och kan behöva lite tid på sig att begrunda det som framkommit. En del i kommuniceringsplikten är också att ge verksamhetsutövaren en tidsfrist för att hinna tänka och lämna synpunkter.

Vad ska kommuniceras?

Om det kommer in uppgifter som har tillförts ärendet från någon annan än verksamhetsutövaren så ska dessa kommuniceras. Det kan dock i undantagsfall vara bra att kommunicera även uppgifter från verksamhetsutövaren, speciellt om de varit många och/eller framstår som motsägelsefulla.

Kravet på kommunicering avser bara material som är av betydelse för ärendets utgång. Kravet innebär inte att myndigheten är skyldig att kommunicera sina bedömningar eller avsikter exempelvis genom ett förslag till beslut. HaV rekommenderar att man inte kommunicerar ”förslag till beslut” eftersom en sådan skrivelse lätt kan missuppfattas och tas för ett slutligt beslut.

Förvaltningen kan i samband med att inspektionsprotokoll och annat material kommuniceras redovisa hur den fortsatta handläggningen kommer att ske och även nämna den preliminära bedömningen utifrån inspektionsresultatet. Man kan uttrycka sig som ” Förvaltningen överväger att förbjuda fortsatt utsläpp på grund av de brister som framgår av bifogade protokoll. Innan beslut fattas ges ni möjlighet att yttra er.” Det kan även vara lämpligt att i samband med kommuniceringen begära in ytterligare beslutsunderlag från verksamhetsutövaren om det behövs.

Exempel på material som bör kommuniceras utöver inspektionsprotokoll är

• eventuella skrivelser med klagomål från grannar
• tjänsteanteckningar som gjorts vid samtal
• andra dokumenterade iakttagelser.

Det finns ärenden där högre instans efter överklagande upphävt förvaltningens beslut på grund av att utredningen varit bristfällig. Det är därför viktigt att dokumentera förhållandena så tydligt och uttömmande som möjligt. Bilder i inspektionsprotokollet kan vara ett bra komplement till text.

Hur lång svarstid ska man ge?

Det framgår inte i förvaltningslagen hur lång svarstid som krävs för att man ska ha uppfyllt kommunikationsplikten. Justitieombudsmannen, JO, brukar säga att ”tiden ska anpassas efter ärendets art, materialets omfattning och så vidare”. Myndigheten ska ju också tänka på att inte fördröja handläggningen i onödan, men om det inte finns speciellt brådskande omständigheter bör verksamhetsutövaren få åtminstone två, men gärna tre veckor på sig att komma in med synpunkter.

Undantag

I 25 § FL anges att man får fatta beslut utan att ha kommunicerat i vissa situationer. De undantagsfall som kan vara aktuella är om uppgiften saknar betydelse, om kommunicering av någon annan anledning är uppenbart obehövlig eller om det är aktuellt med brådskande ingripanden. Det är sällan sådana omständigheter finns i tillsynsärenden som rör små avloppsanläggningar.

Att inte kommunicera är ett formellt fel

Det är viktigt att redogöra i beslutet att kommunicering skett. Att inte kommunicera när detta krävs är ett formellt fel som kan leda till att överprövande instans upphäver beslutet och återförvisar ärendet för förnyad handläggning.

Underrättelse

Kommuniceringen görs i form av en skrivelse (underrättelse) till verksamhetsutövaren till vilken inspektionsprotokollet och/eller annat aktuellt material bifogas. Underrättelsen bör inte innehålla en formell bedömning av anläggningen, eftersom beslutsunderlaget ännu inte är komplett, se avsnitt Vad ska kommuniceras? Däremot bör underrättelsen innehålla information om hur tillsynsmyndigheten överväger att gå vidare med ärendet. Några exempel:

• ”Miljöförvaltningen överväger att förelägga er om att inkomma med information om grundvattenförhållanden på platsen för anläggningen eftersom växtligheten på platsen indikerar att det är sankt. En infiltration som ligger i vatten har inte en fullgod rening av avloppsvattnet. ”
• ”Miljöförvaltningen överväger att förelägga er om att inkomma med uppgifter om avloppsanläggningens drift och skötsel.”
• ”Miljöförvaltningen överväger att förbjuda er att släppa ut avloppsvatten till anläggningen på grund av de brister som framgår av bifogade inspektionsprotokoll.”

Det innebär att miljöförvaltningen behöver ha en preliminär uppfattning om vilka brister som finns, vad dessa kan leda till samt vilken ytterligare utredning som krävs för att beslutsunderlaget ska vara tillräckligt.

Miljöförvaltningens utredning var inte tillräcklig

Ett exempel där MÖD ansåg, att det som miljöförvaltningen anfört till stöd för sitt beslut inte visade att anläggningen hade sådana brister att ett förbud var proportionerligt, är mål M 4447-20 . I detta mål förbjöds en verksamhetsutövare att släppa ut spillvatten från WC samt BDT-vatten till en avloppsanläggning som hade tillstånd från 1986. MÖD lade i sin bedömning vikt vid att kommunen inte bekräftat verksamhetsutövarens uppgifter genom egna utredningar och inte heller bemött dennes synpunkter. Domstolen konstaterade också att tillsynsmyndigheten inte påtalat några konkreta tecken på att anläggningen inte fungerade som den skulle.

Miljöförvaltningens utredning var tillräcklig

Det finns andra domar från MÖD där domstolen bedömt att miljöförvaltningens utredning varit tillräcklig för att beslut om förbud ska kunna tas. Ett exempel är M 3244-15 där en miljöförvaltning hade meddelat ett förbud förenat med vite att släppa ut WC- och BDT-avloppsvatten från en avloppsanläggning som utgjordes av en trekammarbrunn med utsläpp till ett dike. MÖD ansåg att utredningen inte behövde kompletteras med vattenprover så som verksamhetsutövaren begärt. Överklagandet avslogs och miljöförvaltningens beslut ändrades inte.

I ytterligare tre domar M 3564-20, M 13731-19 och M 13819-19 fastställde MÖD tillsynsmyndigheternas beslut att förbjuda utsläpp från befintliga avloppsanläggningar med slamavskiljning och efterföljande infiltration eller markbädd. Gemensamt för anläggningarna var att de hade tillstånd enligt äldre lagstiftning och att det saknades påvisade olägenheter för miljö eller människors hälsa. Bedömningen av deras funktion försvårades av att utformningen av anläggningarna var okänd och i vissa fall avvek från lämnade tillstånd. Domstolen konstaterade i de olika målen att det fanns risk för att avloppsvattnet som släpptes ut från anläggningarna inte genomgick en tillräcklig rening, med hänvisning bland annat till att det inte var känt hur anläggningarna konstruerats, samt att de saknades luftningsrör och fördelningsbrunn. Med hänvisning till att fastighetsägarna inte hade visat att anläggningarna uppfyllde miljöbalkens krav ansåg MÖD att kommunen haft fog att förbjuda utsläpp från dem. En sammanfattning av rättsfallen finns här.

I samtliga fall är avloppsanläggningens hydrauliska funktion förmodligen satt ur spel vilket kan innebära att miljön i bädden blir anaerob och funktionen betydligt försämrad. Det kan krävas ytterligare utredning för att hitta orsaken till att slam/vattennivåer är höga i anläggningen och för att kunna bedöma vilken åtgärd som är mest lämplig. Se även avsnitt Svårbedömda brister kräver mer underlag.

En rad projekt har fokuserat på tillsyn av markbaserade avloppsanläggningar, projektrapporterna kan bidra med fördjupad kunskap:

• Kvalitetssäkring av nyanlagda små avlopp genom uppföljande besök och utvärdering av tillstånd, Ecoloop 2020-10-07
• Funktion hos markbaserade reningsanläggningar i fält, komplettering, RISE Rapport 2019:25
• Markbaserad rening – en studie av funktion i fält, VATTEN – Journal of Water Management and Research 74: 1–2. 2018

Exempel på andra brister som behöver bedömas i sitt sammanhang finns i avsnittet Generella bedömningskriterier.

Se även avsnitt Översiktlig regelsammanställning.

Glöm inte heller att beakta om anläggningen ligger inom ett område där det skulle kunna vara aktuellt med kommunalt avlopp enligt 6 § lagen om allmänna vattentjänster – i det fallet bör kontakt tas med huvudmannen för kommunalt VA.

Stickprov som tas ut bör därför betraktas som indikativa prover som bör vägas samman med andra observationer som görs av anläggningen, till exempel förekomst av

• slamflykt
• luktproblem
• konstaterat inläckage av vatten
• bristande egenkontroll
• bristande service

I sammanhanget bör man även väga in mät- och analysosäkerheterna för den aktuella parametern.

Tolkning av provresultat

För att bedöma en liten avloppsanläggnings prestanda används vanligen den procentuella reduktionen över anläggningen, men omräkning brukar av praktiska skäl ske till halt i avloppsvattnet. Utgående halt i det renade avloppsvattnet mäts medan inkommande halt normalt beräknas utifrån schablonvärden för inkommande mängder som anges i HVMFS 2016:17, bilaga 1. I bilaga 1 finns också omräkningstabeller mellan procentuell reduktion och halt i utgående renat avloppsvatten.

Halter och mängder av föroreningar i det inkommande orenade avloppsvattnet kan dock variera mycket i det enskilda fallet. Faktorer som man kan behöva ta hänsyn till vid tolkning av analysresultat från provtagning av utgående renat avloppsvatten är till exempel förekomst av tillskottsvatten i form av inläckage eller felaktigt påkopplat dagvatten. Ovidkommande vatten till anläggningen kan leda till en utspädning och lägre halter i utgående renat avloppsvatten. Grundkrav enligt HVMFS 2016:17 är att dag- och dränvatten inte leds till anläggningen och att anläggningen, med undantag för eventuell infiltrerande del, är tät för att hindra in- och utläckage av vatten. Det behöver dock inte innebära att alla anläggningar uppfyller detta. Se avsnitt Tillskottsvatten.

En annan faktor som kan påverka tolkningen av provresultaten är om vattenförbrukningen avviker markant från HVMFS 2016:17. Se avsnitt Vattenförbrukning som avviker från schablonen i HVMFS 2016:17.

Av ovanstående följer att en generös tolkning av provsvaren bör tillämpas och att provsvaret bör ses som en indikation på om anläggningen fungerar eller ej, samt att bedömningen av anläggningens funktion bör ske utifrån fler observationer av anläggningen än enbart provtagning. Se även avsnittet Hur tillförlitligt är ett stickprov?.

Tillskottsvatten

För större avloppsanläggningar med ett långt ledningsnät som har ett stort inläckage kan det vara missvisande att beräkna procentuell reduktion utifrån halt. För denna typ av anläggningar behöver en bedömning göras i det enskilda fallet, det får då anses vara rimligt att verksamhetsutövaren redovisar beräknade utsläppsmängder redan i tillståndsprövningen.

Även avloppsanläggningar som är dimensionerade för ett eller ett par hushåll kan ha ett stort inläckage, särskilt stor är risken om ledningarna mellan hus och avloppsanläggning är gamla. Det finns då till exempel större risk för inläckage av markvatten och att tak- och dräneringsvatten kan vara anslutet till avloppsledningarna.

Om det finns inläckage av stora mängder vatten kan det finnas skäl för tillsynsmyndigheten att ställa krav på att verksamhetsutövaren utreder skälen till inläckaget och redovisar förslag på åtgärder. Eventuella krav på åtgärder kan se olika ut beroende på om den stora andelen tillskottsvatten beror på att belastningen från hushållsspillvatten är väldigt låg eller om det är ett stort inläckage.

Vattenförbrukning som avviker från schablonen i HVMFS 2016:17

En låg vattenanvändning leder till högre halter in till anläggningen och kan ibland innebära högre utgående halter än normalt. Den totala mängden föroreningar som lämnar anläggningen kan däremot vara lägre jämfört med ett hushåll som använder mycket vatten. Det omvända förhållandet kan gälla vid en hög vattenanvändning.

Det finns indikationer på att medelvattenförbrukning i Sverige är lägre än vad det allmänna rådet utgår ifrån. Till exempel undersökte Luleå tekniska universitet i ett projekt spillvattenflöden från 338 små avloppsanläggningar och kom fram till ett medelflöde på 109 liter per person och dygn, vilket kan jämföras med schablonflödet i det allmänna rådet som är 170 (150-200) liter per person och dygn. Det är dock viktigt att observera att standardavvikelsen till medelflödet på 109 liter per person var 45 liter, och således relativt stor. (Inga Herrmann, 2021)

Den faktiska vattenförbrukningen kan till exempel styrkas genom vattenmätare.

Nyttan av åtgärder ska vägas mot kostnaden

Nyttan av försiktighetsåtgärder ska, enligt 2 kap. 7 § miljöbalken, särskilt vägas mot kostnader för att vidta dem. Risken för att det uppkommer olägenheter för människors hälsa eller miljön är också olika stor och ska bedömas i det enskilda fallet. Se även avsnitt Skälighetsprincipen 2 kap. 7 § miljöbalken.

Detta kan exemplifieras av en dom från MÖD, M 6259-03 , där miljöförvaltningen hade förelagt verksamhetsutövaren om att inrätta en ny slamavskiljare för BDT-avloppsvattnet. Utsläppet gjordes via en rensbrunn till en stenkista. Fastigheten användes som sommarbostad av ett äldre par och enligt deras uppgifter bestod utsläppen av endast ett 10-tal liter per år. Då det endast var mycket små mängder avloppsvatten ansåg MÖD att det inte var rimligt att förelägga om att anordna en slamavskiljare och föreläggandet upphävdes. Jämför med MÖD mål M 7529-14 där mark- och miljööverdomstolen fastställde nämndens beslut att förbjuda utsläpp av BDT-vatten från befintlig avloppsanordning (stenkista) och som skäl bland annat anförde att en stenkista inte kan anses uppfylla dagens krav på rening och omhändertagande av avloppsvatten.

Även om en avloppsanläggning är inrättad i enlighet med tillståndet och den fungerar som det var avsett så kan krav på långtgående fosforreduktion ibland vara skäligt. I dom M 10800-15 från MÖD var frågan i målet om miljöförvaltningen hade haft fog för sitt beslut att förbjuda utsläpp av toalettavloppsvatten till en befintlig infiltration. MÖD ansåg att nämnden hade haft tillräckligt underlag för att besluta att hög skyddsnivå för miljöskydd skulle gälla i området. MÖD konstaterade vidare att även om avloppsanläggningen hade begränsad påverkan på recipienten, kunde det enligt miljöförvaltningens modellberäkning inte uteslutas att anläggningen hade en påverkan genom att den var belägen i det aktuella området. Följden av flera avloppsanläggningar i området med rening som inte motsvarar hög skyddsnivå måste beaktas. Därmed ansåg MÖD att krav på hög skyddsnivå för den aktuella anläggningen kan ställas enligt 2 kap. 3 § miljöbalken om det inte anses orimligt enligt 7 § i samma kapitel. I detta fall fanns exempel på tekniska lösningar som kunde vidtas för att anläggningen skulle nå upp till ställda krav. Kostnaden för att uppgradera avloppsanläggningen hade angetts till mindre än 5 000 kr per år. Mot bakgrund av dessa omständigheter bedömde MÖD att det inte kunde anses orimligt att ställa krav på hög skyddsnivå för anläggningen och därmed förbjuda utsläpp av toalettavloppsvatten.

När verksamhetsutövaren är gammal, sjuk eller har dålig ekonomi

Enligt 2 kap. 3 § kommunallagen(2017:725): ska alla kommuninvånare behandlas lika:

Kommuner och regioner ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.

Det innebär till exempel att tillsynsmyndigheten i förväg inte kan undanta en grupp invånare som ska slippa krävas på åtgärder om de har ett bristfälligt avlopp, se beslut från JO dnr 2114-2002. Det är istället den prövning som görs i det enskilda ärendet som är utslagsgivande för bedömningen. Det innebär också att utfallet av en prövning eller en tillsynsinsats kan bli olika beroende på förutsättningarna i det enskilda ärendet, det vill säga det finns i så fall sakliga skäl för skillnaderna.

Ålder

Som exempel tas här två domar från MMD där utfallet blev olika trots att förutsättningarna först framstår som tämligen lika. I det första målet, M 3318-11, var verksamhetsutövaren 87 år och ville befrias från kravet på att bygga om husets avloppsanläggning. Hon ansåg att nästa ägare av huset kunde förbättra anläggningen istället. Domstolen tog först ställning till an­läggningen och om den uppfyllde miljöbalkens krav. Man fann att utsläppet var olagligt eftersom det stred mot 12 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och konstaterade därför att nämnden haft fog för sitt förbud. Domstolen tog därefter upp frågan om det var förenligt med gällande lag­stiftning att, med hänsyn till fastighetsägarens ålder och övriga omständig­heter, medge längre tid än vad som annars var brukligt för en sådan åtgärd. Domstolen ansåg att det mot bakgrund av den ringa belastningen på an­läggningen och omständigheterna i övrigt kunde godtas att tidpunkten för åtgärdernas genomförande sköts fram fem år. Domstolen ansåg det rimligt att anta att boendeförhållandena på fastigheten skulle förändras inom en inte alltför avlägsen framtid. Förbättringsåtgärderna skulle dock genomföras tidigare om ny ägare flyttade in. Av domen framgick även att om fastighets­ägaren inte hade flyttat inom fem år så borde tillsynsmyndigheten efter en ny skälighetsbedömning kunna flytta fram tiden ytterligare.

Den andra domen från MMD, M 1582-12, gällde ett förbud mot utsläpp från en avloppsanläggning med ansluten vattentoalett. Efter slam­avskiljning var det oklart vart vattnet tog vägen. Fastighetsägaren anförde att han och hans fru var pensionärer och att utsläppet från den befintliga an­läggningen torde vara begränsat. Fastighetsägaren, som var 77 år gammal, angav dessutom att uppskov på grund av hög ålder hade getts i andra fall. Länsstyrelsen anförde att enbart det förhållandet att en domstol i ett mål lämnat en förlängd tidsfrist inte skulle leda till att man ska dra generella slutsatser om att en fastighetsägares höga ålder ensamt är skäl nog för att få uppskov med tiden. Länsstyrelsen ansåg inte att det i ärendet hade framkommit att mängden avloppsvatten skulle understiga det man kunde förvänta sig från ett normalt hushåll bestående av två personer. Länsstyrelsen avslog överklagandet och satte endast fram tiden för när förbudet skulle börja gälla till ett år från det att lagakraftvunnen dom förelåg. Fastighetsägaren överklagade till mark- och miljödomstolen som gjorde samma bedömning som länsstyrelsen och avslog överklagandet.

Sjukdom

I dom M 1431 -14 från MMD förbjöd en tillsynsmyndighet en anläggning utan efterföljande rening efter slamavskiljning. WC- och BDT-vatten leddes till en tvåkammarbrunn och därefter ut i ett dike. Fastigheten ägdes av en äldre sjuklig man och hans dotter. Mark- och miljödomstolen ansåg att sjukdom skulle kunna vara skäl för att förlänga tiden för åtgärdande, men eftersom det i detta ärende fanns flera ägare till fastigheten och dottern inte åberopade sjukdom ansåg man inte att det fanns skäl att ändra tiden för när åtgärd skulle vara gjord.

Dålig ekonomi

I en dom från MMD, M 1050-13 , ansåg domstolen att en fastighetsägare är utan tillgångar först när denne inte kan skaffa medel genom lån/inteckning av sin fastighet. Om verksamhetsutövaren sålunda kan visa att denne på grund av sin låga inkomst inte får belåna fastigheten är det svårt att driva fram dyrbara åtgärder. Förbudet att släppa ut avloppsvatten är dock praktiskt möjligt för verksamhetsutövaren att följa. Frågan är hur denne då i fortsättningen ska kunna lösa de sanitära behoven. Om risken för miljön och hälsan motiverar snabba åtgärder bör tillsynsmyndigheten överväga om det finns andra billigare åtgärder som inte är så långsiktiga men ändå godtag­bara, till exempel sluten tank eller bortkoppling av WC och installation av torrtoalett, till dess fastigheten byter ägare eller till dess förhållandena förbättrats för fastighetsägaren.

Ett annat mål gällde en ansökan om utdömande av vite avseende en anläggning där ett löpande vite redan dömts ut vid upprepade tillfällen, MMD M 1988-12. Något nytt avlopp hade dock inte inrättats. Mark- och miljödomstolen avslog ansökan med hänvisning till att de redan utdömda vitesbeloppen om 130 000 kr inte hade haft någon pådrivande effekt. Kommande viten skulle snarare kunna förvärra fastighetsägarens ekonomiska situation, varför domstolen istället upplyste tillsynsmyndigheten om möjligheten att vidta rättelse på den felandes bekostnad.

Tillsynsmyndigheten måste i denna typ av ärenden noga överväga hur tillsynsärendet bäst drivs vidare. Det måste vara miljömässigt motiverat och inte innebära ett oproportionerligt ingripande från myndighetens sida. Rättelse på den felandes bekostnad kan vara en möjlighet men proportionaliteten av en sådan åtgärd liksom risken för att kommunen får bekosta åtgärderna med skattepengar måste noga övervägas.

När verksamhetsutövaren inte förfogar över marken

Det kan uppkomma en situation där verksamhetsutövaren inte förfogar över marken där avloppsanläggningen är placerad. Det kan till exempel handla om hus på ofri grund eller att det saknas servitut för en anläggning på annans mark.

I dom M 10649-10 från MÖD hanterades ett sådant ärende. Domstolen kom fram till att det inte krävs någon äganderätt eller annan rättighet till den mark där den enskilda avloppsanläggningen är placerad för att ett förbud mot utsläpp från en avloppsanläggning ska kunna följas:

”NN är ansvarig för och råder över det avloppsvatten som släpps ut från hans hus till den bristfälliga avloppsanläggningen. Han är vidare ensam nyttjare av avloppsanläggningen. Enligt MÖD:s bedömning kan, vid dessa förhållanden, ett förbud att inte släppa ut avloppsvatten från anläggningen riktas mot den som nyttjar anläggningen. Det krävs inte någon äganderätt eller annan rättighet till den mark där den enskilda avloppsanläggningen är placerad för att ett sådant förbud ska kunna efterföljas.”

Observera att ovanstående ärende gällde ett förbud. Avser miljöförvaltningen att meddela ett föreläggande är det dock relevant att överväga om ägaren av huset kan åtgärda anläggningen utan medgivande från markägaren. Den som är föremål för ett föreläggande måste ha faktisk och rättslig förmåga att uppfylla föreläggandet, och ligger anläggningen inte på mark som verksamhetsutövaren förfogar över kan det ifrågasättas om ett sådant föreläggande kan uppfyllas.

När fastigheten ligger inom kommunalt verksamhetsområde för avlopp

Skyldigheten att ordna allmänna vatten- och avloppsanläggningar följer av lagen om allmänna vattentjänster (LAV). Kommunen ska besluta om sådant verksamhetsområde om det med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön behöver ordnas vattenförsörjning eller avlopp i ett större sammanhang för viss befintlig eller blivande bebyggelse. Tekniska förvaltningen kan dock inte med stöd av LAV tvinga någon att ansluta sig fysiskt till den allmänna avloppsanläggningen, och miljöförvaltningen kan inte generellt förbjuda små avloppsanläggningar inom dessa områden.

Miljöförvaltningen kan dock förelägga en enskild att ansluta sig till en befintlig kommunal avloppsanläggning, men det krävs att det finns sådana omständigheter i det enskilda fallet som gör att miljöbalken kan tillämpas med denna utgång. Samma grunder används vid beslut om ett föreläggande om anslutning som vid beslut om åtgärd av en avloppsanläggning som inte ligger inom ett kommunalt verksamhetsområde.

MÖD sammanfattar i mål M 7139-03:

”Bedömningen av huruvida det enligt miljöbalkens bestämmelser kan anses miljömässigt motiverat och kostnadsmässigt skäligt att en fastighet ansluts till en allmän va-anläggning sker separat från bedömningen av frågan om en fastighets skyldighet att bidra till kostnaderna för en sådan anläggning.”

Ingår en fastighet i ett verksamhetsområde för kommunalt VA och blivit anvisad en anslutningspunkt är fastighetsägaren enligt LAV skyldig att betala anslutningsavgifter, och andra avgifter enligt taxan, även om fysisk anslutning inte sker. Detta gäller om inte fastighetsägaren kan visa att denne kan tillgodose sitt behov bättre genom en egen anläggning. Detta är ovanligt när det gäller avloppsanläggningar, men förekommer när det gäller anslutning till dricksvatten.

Några prejudicerande domar kan ge tolkningshjälp, se Hög kostnad för fysisk anslutning var inte skäl för att slippa ansluta och Bristfällig anläggning godtogs inte inom verksamhetsområde.

Hög kostnad för fysisk anslutning var inte skäl för att slippa ansluta

I mål M 7139-03 från MÖD (MÖD 2005:20) släpptes BDT-vatten ut i en stenkista på en fastighet som låg inom kommunalt verksamhetsområde. Fastighetsägaren ville inte ansluta till kommunens nät då han ansåg att kostnaden för en anslutning till den kommunala anläggningen skulle bli orimligt hög. Han föreslog istället en sluten tank. I domskälen angav Miljööverdomstolen:

”Fastigheten ligger inom verksamhetsområdet för den kommunala va-anläggningen och en förbindelsepunkt till denna finns upprättad för fastigheten. Under sådana förhållanden får en anslutning till den kommunala va-anläggningen i regel anses utgöra den miljömässigt mest lämpliga lösningen för att komma tillrätta med olägenheter från utsläpp av avloppsvatten. NN har emellertid föreslagit att en sluten tank istället ska installeras för spillvattnet från fastigheten. Vid en bedömning av nyttan av en anslutning till den kommunala va-anläggningen i förhållande till den merkostnad som skulle bli följden av en sådan anslutning istället för en installation av en sluten tank, finner Miljööverdomstolen att det inte kan anses orimligt att kräva att fastigheten ansluts till den kommunala va-anläggningen. Miljönämnden har således haft fog för att utfärda det aktuella föreläggandet.”

I en annan dom från MÖD, M 2624-03, hade tillsynsmyndigheten förelagt en fastighetsägare att ansluta sin fastighet till en kommunal anläggning istället för det minireningsverk som denne utan tillstånd hade installerat på sin fastighet. (Se även avsnitt Kan tillstånd till en anläggning ges i efterhand?) Fastighetsägaren hänvisade till att stora kostnader (600 000 kr) skulle uppkomma för att ansluta sig fysiskt till VA-nätet. Kommunen, som bedömde att kostnaderna var avsevärt lägre förelade fastighetsägaren om anslutning och förenade föreläggandet med ett vite med det belopp de ansåg att åtgärden borde kosta. Miljööverdomstolen menade att det saknades utredning som gav stöd för att kravet på anslutning skulle vara förenat med orimliga kostnader och fastställde föreläggandet. Domstolen konstaterade också att den då gällande lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar inte innehöll några regler om skyldighet för fastighetsägare inom anläggningens verksamhetsområde att ansluta fastigheten till anläggningen, utan lagen reglerade endast fastighetsägarens brukningsrätt och avgiftsskyldighet (8-9 §§ va-lagen). I nuvarande lag (2006:412) om allmänna vattentjänster motsvaras dessa paragrafer om brukningsrätt och avgiftsskyldighet av 16 och 24 §§.

Sammanfattningsvis kan konstateras att en fastighetsägares kostnad för anslutning till kommunalt VA ska vägas mot kostnaden för en enskild lösning, men att nyttan med en kommunal lösning är så pass stor att kostnaderna för anslutning kan vara tämligen höga och ändå skäliga. Skyldigheten att betala anslutningsavgift är reglerad i lag (2006:412) om allmänna vattentjänster och måste erläggas oavsett fysisk anslutning eller inte, såvida inte fastighetsägaren kan visa att hen kan tillgodose sitt behov av vattentjänst bättre genom en egen anläggning.

Vidare tydliggör MÖD att det är med stöd av hälsovårdslagstiftningen, vilket idag bör motsvaras av miljöbalken, som kravet på fysisk anslutning kan ställas.

Bristfällig anläggning godtogs inte inom verksamhetsområde

I ett mål från MÖD, M 1959-14, gällde det en avloppsanläggning som bestod av en trekammarbrunn med därefter okänd rening. Att reningen efter slamavskiljning var okänd ansåg domstolen inte var av avgörande betydelse för om det funnits fog för nämndens föreläggande om att ansluta till den kommunala anläggningen. Fastighetsägarna hade varken redovisat något tillstånd till anläggningen eller någon annan utredning som visade att den uppfyller de krav som från miljö- och hälsoskyddssynpunkt ställs på avloppsanordningar. Eftersom den nuvarande anläggningen därmed inte kunde anses uppfylla kraven i 9 kap. 7 § miljöbalken ansåg MÖD att nämnden hade haft fog för uppfattningen att anläggningen inte kunde godtas. Fastigheten låg inom verksamhetsområdet för den kommunala va-anläggningen och det fanns en förbindelsepunkt upprättad för fastigheten. MÖD uttalade att ”en anslutning till det kommunala spillvattennätet utgör som regel den miljömässigt mest lämpliga lösningen för att komma till rätta med olägenheter från utsläpp av avloppsvatten (se MÖD M 7139-03). Även med beaktande av alternativa avloppslösningar är förhållandena i detta mål sådana att det i vart fall inte är orimligt att förelägga om att fastigheten ansluts till det kommunala spillvattennätet. ”

SGU redovisar aktuella grundvattenförhållanden veckovis i två olika typer av webkartor: Grundvattennivåer och Fyllnadsgrad. En hög fyllnadsgrad betyder en hög nivå i vattenmagasinet, medan den andra kartan Grundvattennivåer visar en relativ nivå jämfört med hur det brukar vara vid den aktuella årstiden. Det är alltså kartan Fyllnadsgrad som ger den efterfrågade informationen om det är höga eller låga nivåer i magasinet.

SGU har också en kartvisare, Kartvisare och diagram för mätstationer som ger mer lokal information samt en bild av hur grundvattennivån varierar över längre tidsperioder (årtionden).

Anläggningar med lägre grad av grundvattenutredning under projektering

Vid tillsyn av anläggningar där utredningen av avstånd till grundvattenytan kanske inte varit lika grundlig under projekteringsskedet, och/eller där villkoret är utformat på annat sätt, kan frågan uppkomma om vad som är godtagbart avstånd till grundvattenytan. Sådana anläggningar kräver förmodligen mer utredning innan det finns ett tillräckligt underlag för bedömning. Exempel på utredning som kan bli aktuell är uppgifter om grundvattennivån på platsen i förhållande till magasinets fyllnadsgrad och uppgifter om infiltrationsnivåns läge. Gis-stödets beräkningsverktyg för dimensionerande grundvattennivå GVdim kan ge indikation på lämplig infiltrationsnivå, men en bedömning behöver göras i det enskilda fallet. Tillsynen måste (som alltid) utgå från tillståndet och villkoren, men för att kunna avgöra om en avvikelse från ett villkor om grundvattennivå är av ringa betydelse eller inte kan en sådan anläggning eventuellt behöva flera tillsynsbesök vid olika grundvattenförhållanden. Jämför med 24 kap. 3 § miljöbalken om när en tillståndsmyndighet får helt eller delvis återkalla miljöbalkstillstånd:

24 kap. 3 § Tillståndsmyndigheten får helt eller delvis återkalla tillstånd, dispens eller godkännande som meddelats enligt balken, eller enligt föreskrifter med stöd av balken, och förbjuda fortsatt verksamhet (…)
2. när tillståndet, dispensen, godkännandet eller villkor som gäller för verksamheten eller åtgärden inte har följts och avvikelsen inte är av ringa betydelse,
3. om det till följd av verksamheten eller åtgärden har uppkommit någon olägenhet av väsentlig betydelse som inte förutsågs när verksamheten eller åtgärden tilläts, (…)

Är det osäkert om det verkligen är ett direktutsläpp till vattenområde, kanske sker utsläppet till en stenkista eller en åkerdränering, får anläggningen istället bedömas utifrån bestämmelserna i 9 kap. 7 § miljöbalken samt de allmänna hänsynsreglerna.

Av 9 kap 7 § framgår att ”avloppsvatten ska avledas och renas eller tas om hand på något annat sätt så att olägenhet för människors hälsa eller miljön inte uppkommer. För detta ändamål ska lämpliga avloppsanordningar eller andra inrättningar utföras.”

Exempel på rättsfall som berör denna situation är MÖD M 6259-03, MÖD M 7529-14 och MÖD M 7165-13.

Tätbebyggelse

Begreppet tätbebyggelse som återfinns i 12 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd är inte heller definierat. Det saknas generellt en gemensam tätortsdefinition, både inom Norden och internationellt. Mark- och miljödomstolen i Nacka konstaterar dock i mål M 4320-13 att en fastighet inte låg inom tätbebyggt område:

Fastigheten ligger inom ett område sydost om X tätort. Avståndet till närmaste samling av hus är ca 600 meter. Mot bakgrund av fastighetens avsides belägna placering anser mark- och miljödomstolen inte att fastigheten ligger inom ett tättbebyggt område.

12 § i FMH har sitt ursprung i 7 § miljöskyddslagen från 1969 som i sin tur kommer från en revidering 1956 i den äldre vattenlagen. Begreppet fanns också i 6 § i den då gällande Byggnadslagen (1947:385). I förarbetena till ändringen av vattenlagen 1956 framgår att man avser utsläpp från ”bebyggelse bestående av ett flertal fastigheter eller bostadshus inom ett till ytvidden jämförelsevis begränsat område”, vilket kan omfatta ”bebyggelse med mer än 200 invånare” och ”närmast kan anses motsvara byggnadslagens begrepp”. (Prop. 1956:173, 1956)

Som hjälp vid tolkningen av ”tätbebyggelse” kan även Statistiska Centralbyråns (SCB:s) definition av begreppet tätort användas. Grundregeln är att tätorten bör ha över 200 invånare och att avståndet mellan husen normalt inte är mer än 200 meter. (Statistiska Centralbyrån, 2016)

”Tätbebyggelse” i miljöbalkens mening kan också jämföras med samlad bebyggelse som tidigare var ett begrepp inom den äldre plan- och bygglagen (1987:10): ”områden med tomter som gränsar till varandra eller som åtskiljs endast av vägar eller naturmark och som tillsammans har minst 10–20 hus”. Begreppet samlad bebyggelse enligt den gamla plan- och bygglagen har sedan 2011 ersatts av det vidare begreppet sammanhållen bebyggelse: ”bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark”. I översiktsplanen för en kommun brukar områden som anses vara sammanhållen bebyggelse finnas utmärkta.

Områden som kan definieras som tätbebyggelse kan ofta omfattas av detaljplanekrav och kan utgöra områden som omfattas av 6 § lagen om allmänna vattentjänster.

Föreläggande om utredning

För att det ska finnas ett tillförlitligt beslutsunderlag för tillsynsmyndigheten kan det, beroende på omständigheterna i det enskilda ärendet, finnas behov av att först förelägga verksamhetsutövaren om att låta undersöka vad de definierade bristerna i anläggningen beror på och hur de eventuellt kan åtgärdas. Detta ger myndigheten möjlighet att få in underlag för att bedöma en eventuell åtgärds skälighet och lämplighet. Föreläggandet om utredning behöver vara väl preciserat för att verksamhetsutövaren ska veta vad denne behöver göra för att uppfylla det. Se till exempel M 8011-03 och M 2824-04 där mark- och miljööverdomstolen upphävde kommunens förelägganden om att verksamhetsutövarna skulle utreda förslag till åtgärder för behandling av avloppsvatten inom fastigheten.

En skälighetsavvägning ska göras för att undvika att kräva in uppgifter som är oskäligt dyra att ta fram. Se avsnitt Ekonomiskt rimligt.

Brister som kan åtgärdas inom ramen för tillståndet

Gäller det en brist som bedöms vara möjlig att rätta till inom ramen för tillståndet utan att hela anläggningen byts ut är det mer lämpligt att tillsynsmyndigheten beslutar om ett föreläggande (till exempel att följa tillståndet) än ett förbud, se avsnitt Mindre brister.

För att verksamhetsutövaren ska kunna föreläggas att åtgärda bristerna i anläggningen måste det även framgå att kostnaden för dessa åtgärder är rimlig i förhållande till kostnaden för en helt ny anläggning.

Åtgärder som kräver anmälan eller tillstånd

Det måste finnas rättslig möjlighet att efterkomma ett föreläggande. Det är därför olämpligt att förelägga om en åtgärd som kräver tillstånd eller anmälan (FMH § 13-14) eftersom det då finns en risk att åtgärden vidtas utan att en prövning har gjorts. Även om verksamhetsutövaren lämnar in en tillståndsansökan är det inte säkert att den kommer att bifallas. Om den skulle avslås eller avvisas skulle föreläggandet inte kunna efterkommas. Se till exempel MÖD M 9381-18.

En typisk sådan situation kan handla om en äldre anläggning med tillstånd från innan miljöbalken trädde i kraft, som med hänsyn till recipientens status behöver uppdateras med förbättrad fosforreduktion, men i övrigt har fullgod funktion och följer sitt tillstånd. I detta fall är det istället rimligt att förbjuda anläggningen eftersom en sådan åtgärd kräver tillstånd eller anmälan. Då får verksamhetsutövaren själv ta ställning till om hen vill rusta upp anläggningen eller föredrar att inte fortsätta driva anläggningen, se MÖD M 10805-15. Anser myndigheten att det finns möjligheter att anläggningen kan kompletteras utan att helt byggas om, är det lämpligt att detta framgår av beslutet. Verksamhetsutövaren kan också i dialog med myndigheten välja att självmant komma in med en ansökan om tillstånd eller en anmälan.

För att kunna ställa ytterligare krav på anläggningar som redan har miljöbalkstillstånd måste verksamheten omprövas enligt reglerna i 24 kap. 5 § miljöbalken, se avsnittet Omprövning och återkallelse av miljöbalkstillstånd.

Förbud och föreläggande riktat mot anläggning med tillstånd meddelat före miljöbalken

Ett tillstånd som har beslutats med stöd av lagstiftning före miljöbalken har generellt sett inte samma rättskraft som ett tillstånd som meddelats med stöd av miljöbalken, se till exempel MÖD:s dom i mål M 464-03 och M 13819-19. Ett tillstånds rättskraft är begränsat till de frågor som prövades i tillståndet.

Rättskraften av ett tillstånd meddelat med stöd av hälsoskyddslagen är vanligen begränsat till att få inrätta anläggningen. Med begränsat till inrättande menas att driften inte omfattas av rättskraft. När det gäller sådana tillstånd finns därför inget hinder för kommunen att meddela de förelägganden och förbud som bedöms nödvändiga. Om miljöförvaltningen måste ingripa mot en avloppsanläggning med ett tillstånd som saknar rättskraft behöver tillsynsmyndigheten inte ompröva eller återkalla tillståndet i enlighet med 24 kap. miljöbalken, vilket myndigheten behöver göra om det gäller ett tillstånd meddelat med stöd av miljöbalken.

Förbud och föreläggande riktat mot anläggning med miljöbalkstillstånd

Om en verksamhetsutövare har fått ett tillstånd meddelat med stöd av miljöbalken omfattas det av rättskraft, det vill säga beslutet gäller mot alla med avseende på de frågor som prövats i ärendet (se 24 kap. 1 § MB). Det innebär bland annat att det enligt 26 kap. 9 § tredje stycket miljöbalken inte går att meddela ett föreläggande eller förbud som begränsar tillståndet. Därmed innebär ett lagakraftvunnet tillstånd enligt miljöbalken ett starkt skydd mot krav på anläggningen.

För att en tillsynsmyndighet ska kunna rikta ett föreläggande som innebär högre ställda krav än tillståndet medger måste miljöförvaltningen först göra en omprövning enligt. 24 kap. 5 § miljöbalken. Detta gäller för frågor som prövats inom ramen för tillståndet.

En tillsynsmyndighet kan inte heller förbjuda en åtgärd som omfattas av ett tillstånd med rättskraft utan att först återkalla det med stöd av 24 kap. 3 § miljöbalken. Är en fråga däremot inte prövad i tillståndet kan tillsynsmyndigheten förelägga om denna. Ett föreläggande får dock inte vara mer ingripande än vad som krävs. (Bengtsson, 2012)

Se till exempel MÖD:s dom i mål M 6402-20, där tillsynsmyndigheten hade meddelat ett förbud mot utsläpp av avloppsvatten till en infiltration som hade tillstånd enligt miljöbalken. Tillsynsmyndigheten anförde att ett förbud att använda anläggningen är mindre ingripande än ett föreläggande om att åtgärda bristerna som noterats i anläggningen, med hänvisning till att kommunen i ett sådant fall skulle binda verksamhetsutövaren till en specifik lösning. Kommunen underströk att förbudet inte innebar en återkallelse av tillståndet, och att avloppslösningen skulle kunna tas i bruk igen efter åtgärd. MÖD konstaterade dock att tillståndsbeslutet från 2004 omfattades av bestämmelsen om rättskraft i 24 kap. 1 § miljöbalken och anförde att nämnden inte kunde ställa ytterligare krav. Överklagandet avslogs med hänvisning till att det inte funnits någon möjlighet för kommunen att meddela ett förbud för verksamheten.

Ett tillstånd enligt miljöbalken innebär alltså att tillsynsmyndigheten som huvudregel inte får förelägga om strängare krav avseende de frågor som är prövade inom ramen för tillståndet. Föreligger sådana omständigheter som gör att 24 kap 3 och 5 §§ miljöbalken är tillämpliga kan omprövning och återkallelse av tillstånd var aktuellt, se avsnitt Omprövning och återkallelse av miljöbalkstillstånd.

Ett tillstånd enligt miljöbalken hindrar, enligt 26 kap. 9 § fjärde stycket miljöbalken, dock inte att brådskande och nödvändiga förelägganden och förbud kan beslutas för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer.

Omprövning och återkallelse av miljöbalkstillstånd

Av 26 kap. 1 § miljöbalken framgår bland annat att en tillsynsmyndighet fortlöpande ska bedöma om villkor för miljöfarlig verksamhet som omfattas av tillstånd är tillräckliga. I de fall det handlar om ett miljöbalkstillstånd och ett föreläggande enligt 26 kap. 9 § miljöbalken inte är tillräckligt finns möjlighet att i vissa fall återkalla eller ompröva tillstånd. Det är den kommunala nämnden i sin roll som tillstånds­myndighet som har en möjlighet att återkalla ett tillstånd. Frågor om omprövning eller återkallelse ska självmant tas upp av myndigheten, enligt 24 kap. 11 § första stycket miljöbalken. Eftersom miljönämnden när det gäller små avlopp är både tillsyns- och tillståndsmyndighet får omprövning och återkallelse tas upp utan någon särskild framställning.

Förbud och återkallelse av miljöbalkstillstånd

Återkallelse, som regleras i 24 kap. 3 § miljöbalken, innebär att tillståndet upphör att gälla och fortsatt verksamhet förbjuds. För att återkalla ett tillstånd och förbjuda fortsatt utsläpp till en avloppsanläggning krävs att någon av omständigheterna som anges i paragrafen föreligger. För små avloppsanläggningar är det förmodligen främst aktuellt att tillämpa punkten 2 – när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts och avvikelsen inte är av ringa betydelse.

Obetydliga överträdelser ska dock inte medföra att ett tillstånd återkallas. Det framgår av förarbetena (prop. 1997/98:45 del 2 s. 255) att andra sätt att åstadkomma rättelse först ska prövas, bland annat förelägganden enligt 26 kap. 9 § miljöbalken, och att omprövning kan vara aktuellt innan beslut om återkallelse fattas. I till exempel mål M 3679-19 från MMD Vänersborg gällde det en anläggning som en miljönämnd återkallat tillståndet för. Domstolen bedömde att det var för ingripande att återkalla tillståndet, med hänvisning bland annat till att det var ett miljöbalkstillstånd och att verksamhetsutövaren föreslagit förbättringsåtgärder. Nämnden hade motiverat återkallelsen med att villkoren för tillståndet inte uppfyllts. Se även avsnitten Svårbedömda brister kräver mer underlag och Förbud och föreläggande riktat mot anläggning med miljöbalkstillstånd.

Omprövning av miljöbalkstillstånd

Om miljöförvaltningen kommer fram till att en anläggning som har ett tillstånd som har rättskraft (typiskt sett tillstånd beviljade med stöd av miljöbalken) behöver åtgärdas, men som kan fungera efter förändringar som inte medför att hela anläggningen behöver bytas ut eller omlokaliseras, kan en omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken vara aktuell. Behovet av åtgärder är inte av lika genomgripande art som vid en återkallelse. Skäl för en omprövning kan vara att tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts (24 kap. 5 § 4 miljöbalken). Det finns dessutom möjlighet att ompröva ett tillstånd bland annat

• om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm inte följs (24 kap. 5 § punkt 2),
• om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts (24 kap. 5 § punkt 5) eller
• om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt (24 kap. 5 § punkt 6).

Det är troligen svårt att motivera att en påverkan på möjligheterna att följa en miljökvalitetsnorm (MKN) (p2) kan bli följden av utsläpp från enbart en liten anläggning och att detta skulle motivera en omprövning. Handlar det däremot om många små avloppsanläggningar som tillsammans bedöms påverka en MKN negativt så kan det i dessa fall vara motiverat att ställa högre krav. Det är alltså i dessa fall mycket viktigt att försäkra sig om att det verkligen är de små avloppen som påverkar MKN i den aktuella vattenförekomsten.

Punkt 5 och punkt 6 tar sikte på att det har uppkommit en olägenhet som inte kunde förutses vid prövningen och/eller genom att det skett en förändring i omgivningen. En omprövning av sådana skäl behöver vara väl motiverad och bedömas utifrån miljö/hälsonytta i förhållande till kostnaden för nya strängare krav.

Observera att tillståndsmyndigheten, med stöd av 24 kap. 5 § miljöbalken, inte får meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.

Ändra eller upphäva villkor efter ansökan av tillståndshavaren

Enligt 24 kap. 13 § p 2 miljöbalken får tillståndsmyndigheten efter ansökan av tillståndshavaren besluta att ändra eller upphäva villkor i ett tillståndsbeslut om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet gavs.

Hur ska beslutet utformas?

Miljöförvaltningen måste adressera beslutet mot var och en av de berörda, med klara direktiv om vad var och en ska prestera. Beslutet måste vara så klart formulerat att adressaten har helt klart för sig vad tillsynsmyndigheten kräver och motiven för dessa krav. Kan ett föreläggande eller förbud missförstås riskerar det att upphävas av överprövande myndighet vid ett överklagande. Beslutet måste också ha lagstöd, vara tidssatt och möjligt att efterleva för adressaten.

Rätt adressat

Ett förbud måste alltid innehålla uppgift om adressatens namn, det är till exempel inte tillräckligt att förbudet riktas mot ägaren av en viss fastighet se dom från MÖD, M 11542-17 och M 11544-17.

Till vem ska beslutet riktas?

I många ärenden som rör små avloppsanläggningar är det en eller flera privatpersoner som är fastighetsägare och genom det kan anses vara verksamhetsutövare med rättslig och faktisk möjlighet att efterkomma ett beslut. I sådana fall riktas beslutet till fastighetsägaren/na (var för sig om det är flera), vilket oftast betyder den eller de som har lagfart på fastigheten. Lagfart är en officiell registrering av ett förvärv av fast egendom. Fastighetsregistret är Sveriges officiella register över hur marken i Sverige är indelad och över vem som äger vad. Dessutom innehåller registret information om adresser, gemensamhetsanläggningar, byggnader och fastighetstaxering. Lantmäteriet ansvarar för drift och förvaltning av fastighetsregistret. Ajourföring i registret görs av Lantmäteriet i samverkan med kommunala lantmäterimyndigheter.

Det är inte korrekt att formulera föreläggandet så att det riktar sig till ”ägaren av fastigheten XX”, utan föreläggandet måste uttryckligen riktas till viss eller vissa angivna fysiska eller juridiska personer. Misstag på detta område leder till att överklagade beslut upphävs. Se till exempel M 1421-14 från MMD.

• Arrendatorer
• Byggnad på ofri grund
• Adressat med adress utomlands
• Dödsbo
• Näringsverksamhet
• Kommun

Arrendatorer

I en dom från MMD, M 2727-18, kom domstolen fram till att arrendatorn var rätt adressat för ett föreläggande eftersom dispositionsrätten till egendomen genom arrendeavtalet övergått från jordägaren till arrendatorn. Arrendatorn har därigenom faktisk och rättslig möjlighet att vidta de åtgärder som följde av föreläggandet.

I en annan dom från MMD, M 1194-20, bedömde domstolen istället att fastighetsägaren var att betrakta som verksamhetsutövare och därmed rätt adressat för nämndens förbud. Beslutet motiverades med att en grundläggande förutsättning för att någon ska betraktas som verksamhetsutövare är att denna ska ha faktiska och rättsliga möjligheter att vidta åtgärder mot påstådda störningar och olägenheter. Domstolen ansåg inte att det i detta fall framkommit något som talade för att fastighetsägaren saknade faktisk eller rättslig möjlighet att åtgärda eller ställa krav på den eventuella arrendatorn att åtgärda anläggningen.

För att bedöma vem som är verksamhetsutövare på en arrenderad fastighet kan arrendeavtalet därmed behöva granskas.

Byggnad på ofri grund

En byggnad på ofri grund är en byggnad på någon annans mark. Byggnaden räknas som lös egendom och det går inte att få lagfart på samma sätt som när det gäller fast egendom. Vem som är ägare av en byggnad på ofri grund ska – om byggnaden har ett taxeringsvärde och ägaren ska betala skatt - ändå anmälas till Skatteverket och registreras i fastighetsregistret. Det finns då en lagfaren ägare till fastigheten (marken) medan ägaren till huset är taxerad ägare. Som utgångspunkt bör miljöförvaltningens beslut i sådana fall riktas till taxerad ägare av huset eftersom det vanligen är den taxerade ägaren som är verksamhetsutövare i miljöbalkens mening och har rättslig och faktisk möjlighet att efterkomma ett beslut. Omständigheter i det enskilda fallet kan dock medföra att husets ägare saknar sådana möjligheter. Vid en invändning från den taxerade ägaren till huset bör tillsynsmyndigheten utreda vem som har möjlighet att utföra åtgärden.

Hus på ofri grund utgör en egen taxeringsenhet med en egen typkod i fastighetsregistret. Ibland kan en byggnad på ofri grund vara för lite värd för att registreras hos Skatteverket och därmed saknas ägaruppgifter i fastighetsregistret. Det sammanlagda värdet på byggnaderna behöver uppgå till minst 50 000 kr för att ett taxeringsvärde ska sättas.

Invänder en fastighetsägare att den byggnad en utredning avser ägs av någon annan och därmed står på ofri grund bör tillsynsmyndigheten kunna begära att fastighetsägaren inkommer med underlag som visar på detta.

Adressat med adress utomlands

Att adressaten bor utomlands spelar ingen roll för beslutet i sig – det ska ställas till rätt adressat på den aktuella adressen utanför Sverige. Det som däremot spelar roll för ärendets vidare handläggning är hur delgivningen kan ske. Skatteverket har uppgifter om adress till fastighetsägare som bor utanför Sverige. Se även avsnittet Om adressaten bor utomlands.

Dödsbo

En fastighet kan ägas av ett dödsbo, som är en avliden persons tillgångar och skulder. Dödsboet är en juridisk person och existerar fram till dess att det upplöses genom arvskifte. Innan dess ska det förvaltas av dödsboets delägare, som kan vara till exempel make/maka och barn. Dödsbodelägarna förvaltar dödsboet tillsammans och beslutar gemensamt om vad som ska göras med fastigheten.

Om ett beslut måste fattas under den tid som dödsboet existerar ska det adresseras till ”Dödsboet efter NN” och skickas till dödsboets angivna adress. Skatteverket kan ha uppgifter om adress till dödsbon, men det är inte säkert att uppgifterna är aktuella eftersom det är dödsbodelägarna själva som anmäler en eventuell adressändring till skattekontoret. Det finns ingen automatisk uppdatering i Skatteverkets register när en person avlider. Vem eller vilka som har fullmakt och företräder dödsboet finns inte heller i Skatteverkets register.

Om dödsboet fortfarande är oskiftat året efter dödsfallet och det finns uppgifter som gör dödsboet deklarationsskyldigt, registrerar Skatteverket dödsboet och tilldelar det ett organisationsnummer. Då finns adressuppgifterna med automatik i fastighetsregistret genom daglig uppdatering av registren mellan Lantmäteriet och Skatteverket. Se även avsnitt Om adressaten är ett dödsbo.

Näringsverksamhet

Om adressaten bedriver näringsverksamhet är det viktigt att ta reda på vilken företagsform det är frågan om. Det är viktigt att skilja på om adressaten är en fysisk person som driver en enskild firma eller en juridisk person till exempel aktiebolag, handelsbolag, kommanditbolag, stiftelse eller ekonomisk förening. Är det en enskild firma ska beslutet riktas till den fysiska personen som driver verksamheten eller äger fastigheten. Om det istället är en juridisk person ska beslutet adresseras till aktiebolaget, handelsbolaget, stiftelsen och så vidare. Man ska använda sig av bolagets korrekta och fullständiga namn och officiella adress. När det gäller vem som är firmatecknare så behövs sådan kunskap först när miljöförvaltningen ska ta ställning till hur delgivning av beslutet ska ske, så att rätt person bekräftar att beslutet eller handlingen för bolagets räkning. Det är alltid den juridiska personens ansvar, till exempel föreningens eller aktiebolagets, att se till att någon behörig fysisk person kan underteckna delgivningskvitton eller lösa ut försändelser på posten.

Kommun

Ett beslut enligt 26 kap. 9 § miljöbalken ska vara riktat till en eller flera namngivna fysiska eller juridiska personer. Det är enbart kommunen - inte kommunens nämnder - som är en juridisk person och beslutet ska därför riktas till kommunen, se till exempel dom i mål M 7937-19 från MÖD.

Tydligt och klart formulerat

Beslutet måste vara så tydligt och klart formulerat att adressaten inte behöver tveka på vad myndigheten vill att denna ska göra.

• Mer generella otydliga formuleringar som ”utföras på ett godtagbart sätt”, eller andra formuleringar som innebär att föreläggandet inte helt klart avgränsas, kan underkännas vid en överprövning. Exempelvis kan nämnas att MÖD i mål M 2824-04 underkände formuleringen ”uppfyller miljöbalkens föreskrifter om avloppsanläggning enligt 12 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd”.
• Vid förbud bör begreppet ”släppa ut otillräckligt renat avloppsvatten” undvikas då det är för oklart formulerat, se domar från MMD, M 1758-19 och M 4883-19, där förbudet upphävdes. Domstolen skriver i mål M 4883-19: ”Förbudet avser utsläpp av orenat avloppsvatten. Detta kan tolkas så att vatten som renats, genom något eller flera reningssteg, inte omfattas av förbudet. Detta oavsett vilken reningsgrad som i och för sig uppnåtts.” Förbud kan istället formuleras som ”Utsläpp av avloppsvatten från bad, disk och tvätt från fastigheten X:X som inte genomgått en av miljö- och byggnämnden godkänd längre gående rening än slamavskiljning förbjuds. Förbudet gäller från och med den...” se dom M 143-14 från MMD.
• I mål i ärende M 974-19 från MMD angav domstolen att ”det förhållandet att nämnden i det meddelade förbudet inte angivit såväl WC-vatten som bad-, dusch- och tvättvatten (BDT-vatten) får anses utgöra en sådan otydlighet som medför att föreläggandet inte kan läggas till grund för ett utdömande av vitet.”
• I dom MÖD M 8011-03, hade tillsynsmyndigheten förelagt samfälligheten om att ”lämna förslag på lösning”, detta ansåg inte domstolen var tydligt nog.

När ska beslutet börja gälla?

Det måste anges vid vilken tidpunkt ett förbud att släppa ut avloppsvatten börjar gälla, eller när en åtgärd senast ska ha vidtagits. Vilken formulering som väljs för denna tidpunkt kan ha betydelse för när beslutet börjar gälla. Om myndighetens beslut formuleras så att det börjar gälla en viss tid efter att beslutet har vunnit laga kraft är denna tidpunkt beroende av bland annat när delgivning sker och om beslutet överklagas. Ett beslut vinner laga kraft när det inte längre kan överklagas.

Om beslutet däremot formuleras så att åtgärder ska vara utförda senast ett angivet datum och delgivning inte hinner ske innan detta datum så kan tillsynsmyndigheten behöva flytta fram tidpunkten för att genomförandetiden blir för kort. Det är alltså inte så lämpligt med denna typ av tidssättning om man har korta åtgärdstider.

Möjlighet att följa beslutet

Det måste vara faktiskt och rättsligt möjligt för adressaten att göra det som krävs.

• I mål M 10805-15 ansåg MÖD att förbudet i det aktuella fallet var försett med ett villkor som medförde utrednings- och bevissvårigheter. Man ansåg att det till och med kunde vara tekniskt omöjligt att uppfylla villkoret. Beslutet borde i stället utformas så att det innebar ett rent förbud mot att släppa ut toalettavloppsvatten till den befintliga anläggningen.
• I dom från MMD, M 6820-18, upphävdes ett förbud då fastighetsägaren inte hade möjlighet att följa förbudet att släppa ut från avloppsanläggningen eftersom den delades med en annan fastighetsägare. Om tillsynsmyndigheten istället hade lagt förbud att släppa ut avloppsvatten till avloppsanläggningen så hade verksamhetsutövaren kunnat följa beslutet

Tydlig bedömning och motivering

En myndighets beslut ska alltid motiveras och i skälen ska alla omständigheter finnas med som varit avgörande för varför anläggningen bedömts vara bristfällig och måste åtgärdas. Ett föreläggande om åtgärder ska vidare vara möjligt att realisera till en rimlig kostnad i förhållande till den miljönytta som uppnås och mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet inte får tillgripas, jfr 2 kap. 7 § miljöbalken och 26 kap. 9 § andra stycket miljöbalken.

Kravet på motivering av myndighetsbeslut framgår av 32 § förvaltningslagen.

Av förvaltningslagen 25 § framgår också krav på kommunicering innan beslut. Ett ärende får som grundregel inte avgöras utan att den som är part har fått tillfälle att yttra sig över beslutsunderlaget. Att kommunicera innebär också att information utbyts och leder till ett bra beslutsunderlag. Av beslutet ska framgå att kommunicering skett och hur myndigheten har beaktat inkomna synpunkter. Detta kan lämpligen ingå som en del i bedömningen och motiveringen av beslutet.

Några viktiga saker att beakta i beslutet är:

• Motiveringen och vilken avvägning som gjorts måste redovisas i beslutet för att adressaten ska förstå och själv kunna värdera miljöförvaltningens argument, se till exempel JO:s uttalande i ärende dnr 5756-2012. JO skriver sammanfattningsvis: ”Det är viktigt att understryka att det inte räcker som motivering att bara återge tillämpliga bestämmelser. Den egentliga motiveringen, slutsatsen, ska utgöras av en redovisning av myndighetens bedömning av betydelsefulla fakta i det enskilda fallet med utgångspunkt från rättsläget.” Hur har förvaltningen gjort bedömningen att anläggningen brister i förhållande till miljöbalkens krav? Lagstöd och hur myndigheten tillämpat bestämmelserna i det enskilda fallet måste anges, se avsnitt Lagstöd.
• Förvaltningens beslut ska vara miljömässigt motiverat. I mål M 1382-17 uttalade MÖD att ”i likhet med vad som anges i de allmänna råden, att bedömningen måste göras utifrån naturgivna och andra förutsättningar för området i fråga. Denna bedömning stämmer överens med vad Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket yttrat, nämligen att krav på kvävereduktion i anläggningar av nu aktuell storlek ska vara miljömässigt väl motiverade.”
• Det behöver framgå av beslutet att det finns möjliga lösningar för fastigheten som är kostnadsmässigt rimliga och ger god nytta för miljön eller människors hälsa. Det är inte fråga om att myndigheten ska göra omfattande prisjäm­förelser eller begära in offerter för olika anläggningstyper, men myndigheten måste innan den fattar beslutet ha gjort en uppskattning av möjliga lösningar och ungefärliga kostnader för dessa. Utan en sådan bedömning kan verksamhetsutövaren inte värdera om kraven är rimliga eller proportionerliga. I de flesta fall skulle det kunna räcka med att förvaltningen i motiveringen anger till exempel: ”Det finns inga omständigheter som talar för det skulle vara svårt att anlägga en ny avloppsanläggning med godtagbar rening på fastigheten till en rimlig kost­nad”. Om verksamhetsutövaren i det enskilda fallet invänt att det finns praktiska problem som avsevärt fördyrar en ny anläggning bör förvaltningen särskilt bemöta dessa argument. Miljöförvaltningen kan då behöva använda sin kunskap till att mer i detalj redogöra för möjliga lösningar. Se även avsnitt Skälighetsavvägning.
• Om beslutet förenats med vite bör även detta motiveras. Vite ska inte användas slentrianmässigt utan endast när myndigheten bedömer att en sådan påtryckning krävs för att förmå adressaten att göra det som anges i beslutet. Ofta har förvaltningen först meddelat ett förbud utan vite och meddelar ett nytt beslut med vite när det inte följts. Ett sådant vite är lätt att motivera – det räcker att ange att tidigare beslut inte har efterkommits och att vite behövs för att uppnå rättelse. Om det första beslutet förenats med vite måste det motiveras, till exempel med att verksamhetsutövaren har motsatt sig åtgärder under handläggningen eller att det är förknippat med stora risker för miljön eller hälsan om utsläpp av avloppsvattnet inte upphör.

Lagstöd

Lagstöd och hur myndigheten tillämpat bestämmelserna i det enskilda fallet måste anges i beslutet. Tillämpliga paragrafer i miljöbalken är ofta

• 26 kap. 9§ (En tillsynsmyndighet får i det enskilda fallet besluta om förelägganden och förbud …)
• 9 kap.7 § (Avloppsvatten ska avledas och renas….)
• 2 kap. 3 § (Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder….)
• 2 kap. 7 § (Kraven i 2-5 §§ och 6 § första stycket gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem…)

Se även avsnitt Översiktlig regelsammanställning.

Av särskilt intresse när det gäller vilket lagstöd som är tillämpligt är om utsläppet av avloppsvatten sker till vattenområde eller inom tätbebyggelse, eftersom det finns ett uttryckligt förbud i 12 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd:

Vattenområde

Om miljöförvaltningen har konstaterat utsläpp till vattenområde av orenat toalettavloppsvatten kan krav på rening av toalettavloppsvatten grundas direkt på förbudet i 12 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

Är det osäkert om det verkligen är ett direktutsläpp, kanske sker utsläppet till en stenkista eller en åkerdränering, får anläggningen bedömas utifrån bestämmelserna i 9 kap. 7 § miljöbalken samt de allmänna hänsynsreglerna.

I förordningen för miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd finns inte någon definition av begreppet vattenområde. Ledning får istället hämtas från den definition av begreppet som finns i 11 kap. 4 § miljöbalken. Där framgår att med vattenområde avses ett område som täcks av vatten vid högsta förutsebara vattenstånd. I förarbetena (prop. 1997/98:45 del II s. 128) nämns som exempel sjöar, vattendrag, diken, kärr och konstgjorda vattensamlingar såsom regleringsdammar och bevattningsmagasin.

Begreppet tätbebyggelse

Begreppet tätbebyggelse är inte heller definierat i förordningen för miljöfarlig verksamhet. Det saknas generellt en gemensam tätortsdefinition, både inom Norden och internationellt. Mark- och miljödomstolen i Nacka konstaterar dock i mål M 4320-13 att en fastighet inte låg inom tätbebyggt område:

Fastigheten ligger inom ett område sydost om X tätort. Avståndet till närmaste samling av hus är ca 600 meter. Mot bakgrund av fastighetens avsides belägna placering anser mark- och miljödomstolen inte att fastigheten ligger inom ett tättbebyggt område.

12 § i FMH har sitt ursprung i 7 § miljöskyddslagen från 1969 som i sin tur kommer från en revidering 1956 i den äldre vattenlagen. Begreppet fanns också i 6 § i den då gällande Byggnadslagen (1947:385). I förarbetena till ändringen av vattenlagen 1956 framgår att man avser utsläpp från ”bebyggelse bestående av ett flertal fastigheter eller bostadshus inom ett till ytvidden jämförelsevis begränsat område”, vilket kan omfatta ”bebyggelse med mer än 200 invånare” och ”närmast kan anses motsvara byggnadslagens begrepp”. (Prop. 1956:173, 1956)

Som hjälp vid tolkningen av ”tätbebyggelse” kan även Statistiska Centralbyråns (SCB:s) definition av begreppet tätort användas. Grundregeln är att tätorten bör ha över 200 invånare och att avståndet mellan husen normalt inte är mer än 200 meter. (Statistiska Centralbyrån, 2016)

”Tätbebyggelse” i miljöbalkens mening kan också jämföras med samlad bebyggelse som tidigare var ett begrepp inom den äldre plan- och bygglagen (1987:10): ”områden med tomter som gränsar till varandra eller som åtskiljs endast av vägar eller naturmark och som tillsammans har minst 10–20 hus”. Begreppet samlad bebyggelse enligt den gamla plan- och bygglagen har sedan 2011 ersatts av det vidare begreppet sammanhållen bebyggelse: ”bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark”. I översiktsplanen för en kommun brukar områden som anses vara sammanhållen bebyggelse finnas utmärkta.

Områden som kan definieras som tätbebyggelse kan ofta omfattas av detaljplanekrav och kan utgöra områden som omfattas av 6 § lagen om allmänna vattentjänster.

Information om hur man överklagar beslutet

Till beslutet måste vara bifogat en hänvisning till hur man överklagar och detta måste framgå av dokumentationen i ärendet, se MÖD M 4544-20.

Anteckning i fastighetsregistret

I allmänhet bör beslutet skickas till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsregistret, så att det följer fastigheten och blir gällande mot en ny ägare vid ett eventuellt ägarbyte. (26 kap. 15 § miljöbalken) Detta förutsätter att föreläggandet eller förbudet riktats mot någon i egenskap av ägare till fastigheten eller byggnaden. Beslutet behöver inte ha vunnit laga kraft för att skrivas in i fastighetsregistret. Syftet med inskrivningen är att ge en eventuell ny ägare möjlighet att förhålla sig till att det finns ett krav riktat mot fastigheten och att göra kravet juridiskt giltigt även mot en ny ägare. För tillsynsmyndighetens del kan det innebära att man slipper starta om tillsynsärendet på nytt om fastigheten byter ägare.

Det är viktigt att tillsynsmyndigheten underrättar inskrivningsmyndigheten om ändringar så att inaktuella uppgifter tas bort ur registret. Detta kan till exempel gälla om verksamhetsutövaren/fastighetsägaren följt beslutet eller om det upphävts efter överklagande. Det är alltid tillsynsmyndighetens ansvar att se till att uppdatera registret, se 26 kap. 15 § tredje stycket miljöbalken:

”Har ett antecknat föreläggande eller förbud upphävts genom ett beslut som vunnit laga kraft eller har den åtgärd som avses med föreläggandet vidtagits eller har ändamålet med föreläggandet eller förbudet förlorat sin betydelse, skall tillsynsmyndigheten så snart den fått vetskap om förhållandet anmäla detta till inskrivningsmyndigheten för borttagande av anteckningen. ”

Inskrivningsmyndigheterna är koncentrerade till sju inskrivningskontor, men alla inskrivningsärenden skickas in till ett och samma kontor, Fastighetsinskrivningen i Norrtälje.

Verkställighetsförordnande enligt 26 kap. 26 § miljöbalken

Huvudregeln är att ett beslut inte gäller förrän det har vunnit laga kraft. Av 26 kap. 26 § miljöbalken framgår att en tillsynsmyndighet får bestämma att dess beslut ska gälla omedelbart även om det överklagas, så kallat verkställighetsförordnande. Ett verkställighetsförordnande innebär att adressaten måste följa beslutet även om det överklagats.

Verkställighetsförordnande bör i första hand användas i ärenden där det är bråttom att åtgärder vidtas eller att utsläpp förhindras på grund av risker för miljön eller hälsan. I de allra flesta tillsynsärenden bör man avvakta att prövningen i alla instanser är avslutad innan beslutet ska verkställas. Om det är befogat med brådskande åtgärder för att det finns risk för akut förorening av vattentäkt eller liknande kan det vara motiverat att även besluta att före­läggandet/förbudet ska gälla omedelbart.

I praktiken kan man se att bestämmelsen ibland används vid mer ”normala” förhållanden, det vill säga utsläpp förbjuds till exempel ett år efter att verksamhetsutövaren delgivits beslutet och att beslutet ska gälla även om det överklagas. I ett sådant fall bör man inte använda bestämmelsen, eftersom inget motiverar denna brådska med verkställigheten. Om bestämmelsen används ska detta motiveras särskilt i beslutet.

(Verkställighetsförordnande ska inte förväxlas med verkställighet i miljöbalken 26 kap. 17 §: ”Har tillsynsmyndigheten meddelat ett föreläggande eller ett förbud enligt 9–13 §§ och blir det inte åtlytt, skall kronofogde­myndigheten efter ansökan av tillsynsmyndigheten verkställa dess beslut. Därvid får beslutet verkställas enligt utsökningsbalken.” Se avsnitt om Tvångsvis genomförande.)

Delgivning regleras i lag och förordning

Delgivning regleras i delgivningslagen (2010:1932) och delgivningsförordningen (2011:154). Enligt delgivningslagen kan delgivning ske på följande sätt:

• vanlig delgivning (16-18 §§),
• muntlig delgivning (19-21 §§),
• förenklad delgivning (22-26 §§),
• särskild delgivning med juridisk person (27-30 §§),
• stämningsmannadelgivning (personlig överlämning, surrogatdelgivning eller spikning) (31-46 §§), och
• kungörelsedelgivning (47-51 §§), beskrivs ej nedan.

Delgivningssätt ska enligt 4 § delgivningslagen väljas med utgångspunkt från att det ska vara ändamålsenligt med hänsyn till handlingens innehåll och omfattning och medföra så lite kostnader och besvär som möjligt. Delgivning får inte ske på ett sätt som är olämpligt med hänsyn till omständigheterna i delgivningsärendet. I en dom från MÖD, M 3723-05, konstaterade domstolen att tillkännage ett beslut på kommun­ens anslagstavla inte räknas som delgivning enligt delgivningslagens bestämmelser och avslog därför tillsynsmyndighetens ansökan om utdömande av vite.

Det är alltid myndigheten som bär kostnaden för delgivningen. Det framgår av 2 § delgivningsförordningen.

Vanlig delgivning

Genom vanlig delgivning (16 § delgivningslagen) skickas eller lämnas handlingen som ska delges direkt till del­givningsmottagaren, till exempel per post. Delgivningsmottagaren återsänder sedan själv en bekräftelse på att hen har tagit del av beslutet. Av 5 § delgivningsförordningen framgår att information om delgivningsbekräftelse ska bifogas den delgivna handlingen, och vilka uppgifter denna information ska innehålla. Ett sätt att säkerställa att denna information alltid följer med är att skicka ut ett färdigtryckt delgivningskvitto med förbetalt porto som adressaten uppmanas skriva under och skicka tillbaka.

Delgivning får ske elektroniskt. Det är dock inte alltid lämpligt att delge på detta sätt, så länge inte elektronisk legitimation används så att det säkert går att fastställa att beslutet nått adressaten.

Om en delgivningsmottagare i ett samtal lämnar uppgift om att denne tagit emot handlingen bedöms detta utgöra en bekräftelse av delgivningen, som kan antecknas i en tjänsteanteckning. Detta ska dock inte förväxlas med muntlig delgivning enligt nedan.

Muntlig delgivning

En adressat kan anses delgiven om vederbörande till exempel hör av sig på telefon och vill diskutera ärendet och beslutet då läses upp för honom eller henne (muntlig delgivning). Förvaltningen kan i sådana fall göra en utförlig tjänsteanteckning och registrera denna. Det ska tydligt framgå att adressaten är delgiven och känner till beslutet och dess innebörd. Muntlig delgivning har skett när innehållet i beslutet har lästs upp. När ärendet är komplicerat och beslutet omfattande är det inte lämpligt att använda muntlig delgivning. Sådana förhållanden kan ofta finnas i tillsynsärenden som rör små avlopp.

Förenklad delgivning

Förenklad delgivning sker genom att handlingen som ska delges skickas till delgivningsmottagaren på dennes senast kända adress och att det närmast följande arbetsdag skickas ett kontrollmeddelande om att handlingen har skickats (22-23§§ delgivningslagen).

En förutsättning för att miljöförvaltningen ska kunna använda förenklad delgivning är att mottagaren har fått information om detta i förväg (24 § delgivningslagen). Informationen behöver inte, enligt 25 § andra stycket delgivningslagen, delges när någon har gett in en handling i målet eller ärendet och informationen till denne lämnas i nära anslutning till att handlingen har kommit in till myndigheten,

Det framgår vidare av 24 § delgivningslagen att förenklad delgivning inte får användas för handlingar som inleder ett förfarande.

Förenklad delgivning bör inte användas under semestertider, längre helger etc. Detsamma gäller om det finns någon annan anledning att misstänka att parten inte kommer att nås av handlingarna

Förenklad delgivning har skett när två veckor har gått från det att handlingen skickades, om kontrollmeddelandet närmast följande arbetsdag har skickats till samma adress som till det första meddelandet och det inte med hänsyn till omständigheterna framstår som osannolikt att handlingen kommit fram inom två veckor (26 § delgivningslagen). Ett exempel på när delgivning inte kan anses ha skett är om någon av handlingarna kommer i retur.

Särskild delgivning med juridisk person

Ibland kan adressaten för ett beslut vara till exempel ett aktiebolag, en bostadsrättsförening eller en ideell förening. Om vanlig delgivning inte fungerar kan så kallad särskild delgivning med juridisk person användas (27-30 §§ delgivningslagen.) Det får dock användas först när ett försök till vanlig delgivning eller förenklad delgivning har misslyckats i samma delgivningsärende eller ett sådant delgivningsförsök bedöms som utsiktslöst, se till exempel MÖD 6208-20.

Delgivningen sker genom att handlingarna skickas i brev till den adress som den juridiska personen har registrerat hos Bolagsverket. Därefter skickas närmast följande arbetsdag ett kontrollmeddelande.

Särskild delgivning med juridisk person får inte användas om det är olämpligt med hänsyn till omständigheterna i delgivningsärendet, till exempel för att delge ett fåmansbolag under semestertider (JO 1999/2000 s. 164). Eftersom det inte krävs någon kvittens av behörig företrädare är det viktigt att de formella förutsättningarna är uppfyllda innan delgivningssättet får användas.

Stämningsmannadelgivning

Om inget av de vanligare delgivningssätten har lyckats, eller om miljöförvaltningen i förväg bedömt att adressaten troligen inte kommer att skicka tillbaka ett underskrivet delgivningskvitto eller hämta ut ett beslut på posten, kan så kallad stämningsmannadelgivning användas (31–46 §§ delgivningslagen). Vid stämningsmannadelgivning ska miljöförvaltningen lägga den handling som ska delges i ett kuvert som därefter försluts, om det inte finns skäl mot det. Information om delgivningsbekräftelse ska följa med. Informationen ska innehålla myndighetens namn och adress och handlingens delgivningsnummer (11 § delgivningsförordningen).

Det finns tre olika varianter av stämningsmannadelgivning - personlig överlämning, surrogatdelgivning och spikning.

Personlig överlämning

Beslutet överlämnas till mottagaren personligen av stämningsman vid till exempel polismyndighet eller av anställd vid ett auktoriserat delgivningsföretag. Tjänsten är avgiftsbelagd. Hos Länsstyrelsen finns information om vilka delgivningsföretag som är auktoriserade. (Länsstyrelserna, 2020)

Surrogatdelgivning

Vid stämningsmannadelgivning kan delgivning ske genom att beslutet lämnas till någon vuxen person i adressatens hushåll eller till adressatens arbetsgivare, så kallad surrogatdelgivning (34-37 §§ delgivningslagen). Delgivningen kan godtas om det kan anses att adressaten har fått kännedom om vitesföreläggandet på annat sätt, se dom M 8103-17 från MÖD.

Spikning

Om adressaten inte kan påträffas kan delgivning ske genom så kallad spikning, att beslutet lämnas av stämningsmannen i eller i närheten av adressatens hemvist (38 § delgivningslagen).

I MÖD:s dom M 3768-13 hade spikning utförts i enlighet med lagstiftningen, men delgivning ansågs ändå inte ha skett. Är det känt att adressaten inte bor på fastigheten trots att hen är folkbokförd där är spikning inte tillräckligt.

Om adressaten bor utomlands

Enligt 3 § delgivningslagen får delgivning med en person som vistas utomlands ske om den stat där delgivning ska ske tillåter det. Vid delgivning får lagen på den utländska orten tillämpas, om det inte skulle strida mot svenska allmänna rättsprinciper. Skatteverket har uppgifter om adresser till fastighetsägare som bor i utlandet, men även om en utländsk fastighetsägare har tilldelats ett så kallat samordningsnummer så innebär tyvärr inte detta att det alltid finns en uppdaterad och korrekt adress.

Centralmyndigheten för internationell delgivning i Sverige som hör till Länsstyrelsen i Stockholms län, kan kontaktas och ge hjälp vid svårare ärenden som gäller utlandsdelgivningar. Centralmyndigheten har även en rådgivande roll i delgivningsfrågor och har gett ut en vägledning om delgivning till utlandet, se Centralmyndighetens webbplats.

Följ upp att delgivningskvittot kommer tillbaka

Det är viktigt att det finns en bra rutin för att följa upp att delgivningskvittot verkligen kommer tillbaka och är undertecknat av adressaten, eller annan behörig person, inom en viss tid, vanligen en vecka eller två. Så länge som myndigheten inte kan visa att adressaten faktiskt har tagit del av beslutet, har inte tiden för överklagande börjat löpa. Överklagandetiden är tre veckor och denna tid börjar räknas från dagen då adressaten tagit emot beslutet.

Det är sällan meningsfullt för tillsynsmyndigheten att kontrollera att beslutet följts innan det har vunnit laga kraft och adressaten har fått den i beslutet angivna tiden på sig att vidta åtgärderna.

Vid särskild delgivning med juridisk person behövs ingen kvittens på att beslutet mottagits. Av 30 § delgivningslagen framgår när delgivning skett.

Kontrollera att rätt person har skrivit under

Av 11-15 §§ delgivningslagen framgår vem som är delgivningsmottagare.

Det behöver finnas rutiner för att kontrollera att rätt person har skrivit under delgivningen och att samtliga verksamhetsutövare är delgivna. Se till exempel M 2654-11 från MMD där det inte gick att se vem som skrivit under delgivningskvittot. Därmed gick det inte att avgöra om personen i fråga hade rätt att företräda föreningen som var adressat i ärendet.

Om adressaten är en eller flera fysiska personer så ska dessa ha skrivit under med sina namn. För att beslutet ska kunna göras gällande mot exempelvis var och en av två makar som gemensamt äger en fastighet gemensamt måste båda delges. Men miljöförvaltningen kan också välja att endast rikta krav mot en av flera verksamhetsutövare, om det är lämpligt i det enskilda fallet.

Om den som ska delges är en juridisk person är det viktigt att kontrollera att den som har undertecknat är firmatecknare om vanlig delgivning använts. Uppgifter om vem som är firmatecknare kan hämtas från www.allabolag.se eller www.bolagsverket.se. Se även avsnitt Särskild delgivning med juridisk person.

Om adressaten är en juridisk person

– aktiebolag, handelsbolag, kommanditbolag eller liknande
Här måste man skaffa sig kunskap om vem som har rätt att företräda den juridiska personen. Om flera är behöriga tillsammans, är var och en av dem delgivningsmottagare. När det gäller de olika bolagsformerna finns uppgifter om firmatecknare hos bland annat Bolagsverket.

AB (aktiebolag) – i bolagsregistret anges vilka eller vilken av styrelseledamöterna som får ”teckna firman”. En VD får alltid skriva under, se 13 § delgivningslagen.

HB (handelsbolag) – i bolagsregistret finns information om vilka som är bolagsmän och om vem som ”tecknar firman”.

KB (kommanditbolag) – är egentligen ett handelsbolag i grunden men här har de olika bolagsmännen olika ansvar och har också fått olika namn efter sitt ansvar. En kommanditdelägare är en bolagsman som bara ansvarar för en begränsad del medan en komplementär är en bolagsman med obegränsat ansvar. En kommanditdelägare får inte teckna firman. I bolagsregistret finns information om vem eller vilka som är komplementärer och vem som ”tecknar firman”.

Kommunala nämnder – vem som är behörig delgivningsmottagare i respektive nämnd bör framgå av reglemente och delegationsordning. Se även avsnitt Kommun.

Bostadsrättsföreningar – är en sorts ekonomisk förening som ska upplåta lägenheter med bostadsrätt. Det är styrelsen som ”tecknar firman”. Styrelsen i sin tur kan till exempel ge en ledamot denna rätt. Detta ska framgå av information i bolagsregistret.

Om mottagningskvittot är underskrivet av en person som inte är vare sig adressat eller anges som firmatecknare i Bolagsregistret, är det bra att ta kontakt med adressaten och höra om personen ifråga har fått fullmakt att underteckna. Miljöförvaltningen bör begära in en skriftlig fullmakt, särskilt om beslutet är förenat med vite. Det kan ibland räcka med att göra en tjänsteanteckning eller att man får information via e-post i ärendet om att personen getts fullmakt.

Faktisk kännedom om vitesföreläggandet och delgivningskvitto krävs inte vid särskild delgivning med juridisk person, se avsnitt Särskild delgivning med juridisk person. Den juridiska personen förutsätts ha lämnat korrekt adress samt bevaka inkommande post, se MÖD mål nr M 12020-14.

Om adressaten är ett dödsbo

När förvaltningen ska kontrollera att dödsboet har delgivits på rätt sätt är det viktigt att man vet vem som är behörig delgivningsmottagare för dödsboet. Vem som är delgivningsmottagare för dödsbo framgår inte av delgivningslagen, utan av 18 kap. 1 a § ärvdabalken.

Om adressaten är en samfällighet eller ideell organisation

Om den juridiska personen är en förening kan uppgifter om firmateckning finnas hos Skatteverket, framgå av stadgar eller årsmötesprotokoll. Ett praktiskt sätt kan annars vara att begära in uppgifter från adressaten själv.

Om adressaten är en enskild firma

Enskild firma är ingen juridisk person utan drivs av en fysisk person och det är därför denna person som ska skriva under ett delgivningskvitto.

Delgivning av vitesbeslut

Om det är flera verksamhetsutövare som har förelagts med vite så ska samtliga delges. Följden blir annars att vite inte kommer att kunna dömas ut annat än för den som är delgiven, vilket blev fallet i ett mål från MMD i Nacka, M 1221-12.

Finns det anledning att ändra beslutet?

Det kan finnas skäl att överväga om ett överklagat beslut ska ändras. Ändring av beslut kan bara bli aktuellt om någon av förutsättningarna i 36-39 §§ förvaltningslagen är uppfyllda. Om miljöförvaltningen gör bedömningen att beslutet är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, ska miljöförvaltningen ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part.

Som huvudregel ska ett överklagande som inkommit i tid skickas över till länsstyrelsen tillsammans med handlingarna i ärendet som det överklagade beslutet avsåg. Om förvaltningen bedömer att det finns skäl att ändra beslutet måste det göras innan överklagandet överlämnats till länsstyrelsen. Förvaltningen ska skicka över beslutet även i de fall förvaltningen kan tänka sig vissa eftergifter men inte att helt upphäva beslutet. Förvaltningen bör i samband med att den överlämnar ärendet till länsstyrelsen påtala att den medger viss ändring.

Fattar miljöförvaltningen direkt ett nytt ändrat beslut så ska även det nya beslutet överlämnas till länsstyrelsen (46 §). Det ändrade beslutet räknas då också som överklagat. Överklagande och övriga handlingar i ärendet ska skyndsamt skickas till länsstyrelsen (46 §). JO har i beslut JO 987-2002 angivit tiden till inom en vecka.

Yttrande i samband med överklagande

Om miljöförvaltningen vill yttra sig med anledning av ett överklagande så kan det ofta vara praktiskt att först rättidspröva överklagandet och sedan sända det vidare till nästa instans. Miljöförvaltningen kan i samband med överlämnandet ange att de vill få möjlighet att komplettera ärendet med yttrande.

Tre instanser prövar ärendet

Det finns tre instanser som överprövar miljönämndens beslut om små avlopp.

Första instans är länsstyrelsen, andra instans är mark- och miljödomstol och tredje instans är Mark- och miljööverdomstolen. Alla beslut som överklagas till länsstyrelse och mark- och miljödomstol kommer att tas upp till prövning, men för att ett ärende ska kunna prövas i Mark- och miljööverdomstolen vid Svea Hovrätt (MÖD) krävs prövningstillstånd. Domar och beslut från MÖD är prejudicerande och vägledande varför det kan vara viktigt för rättstillämpningen att miljöförvaltningen driver ett ärende så långt som möjligt. Om förvaltningen vill överklaga till MÖD är det viktigt att i överklagandet yrka på att prövningstillstånd ska meddelas, och att motivera detta yrkande. Vilka skäl det finns för att lämna prövningstillstånd framgår av överklagandehänvisningen från MMD.

Observera att överklagningstiden/tiden för att begära prövningstillstånd hos Mark- och miljööverdomstolen inte är tre veckor från att beslutet mottagits utan tre veckor från att mark- och miljödomstolen fattade beslutet (datum för domen). I domen anges vilken dag som är sista dag för överklagande.

Enligt 5 kap. 1 § i lag om mark- och miljödomstolar delger inte domstolarna överklagade beslut utan det får tillsynsmyndigheten själv ombesörja.

Vad ska följas upp?

Om ett utsläppsförbud har meddelats behöver verksamhetsutövaren ta den gamla anläggningen ur drift. Om verksamhetsutövaren fortsättningsvis vill släppa ut avloppsvatten behöver en ny anläggning ersätta den gamla. Miljöförvaltningen behöver då följa upp att

1. ansökan/anmälan inkommit
2. anläggningen är utförd i enlighet med tillstånd/föreläggande.

Har ansökan/anmälan inkommit handläggs ärendet på sedvanligt sätt, beslut meddelas och ärendet läggs på bevakning för att följa upp att åtgärden vidtas. Se Vägledning för prövning.

Har anläggningen utförts och tillstånds-/anmälningsärendet är avslutat och klart, så avslutas också tillsynsärendet.

För verksamhetsutövare som har fått åläggande om att inkomma med någon form av utredning eller att direkt rätta till en brist gäller det att kontrollera om redovisning av utredningen/åtgärderna inkommit, samt att eventuellt göra ett uppföljande tillsynsbesök.

Uppföljningen är ett mycket viktigt steg i processen och miljöförvaltningen behöver redan i sin planering avsätta tillräckligt med resurser för detta, så att tillsynsinsatserna kan resultera i faktiska åtgärder.

Krav på beslut om vite

Av 2 § viteslagen framgår att föreläggande med vite bland annat måste vara riktat till en eller flera adressater och tidssatt, se även avsnitt Hur ska beslutet utformas?. För att vite ska kunna dömas ut finns också ett antal krav. Se därför också avsnitt Förutsättningar för utdömande av vite.

Närmare bestämmelser om viten finns i lag (1985:206) om viten. Här framgår bland annat att vite inte får föreläggas om adressaten kan antas sakna faktisk eller rättslig möjlighet att följa föreläggandet (2 § 2 st. viteslagen). Av 3 § sista meningen i viteslagen framgår även att när flera personer föreläggs gemensamt ska ett särskilt belopp fastställas för var och en av dem. Viten omfattas inte av så kallat solidariskt ansvar. Alltså kan flera adressater inte tillsammans ansvara för ett gemensamt vitesbelopp. I MÖD:s dom M 2539-14, undanröjdes vitet men förbudet fastställdes.

Olika typer av viten

När vite föreläggs ska ett belopp bestämmas utifrån vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till omständigheterna i övrigt (3 § lag om viten). Syftet är att storleken på vitesbeloppet ska vara tillräckligt för att förmå adressaten att följa beslutet.

Om det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna får vite istället föreläggas som löpande vite (4 § lag om viten). Det finns tre olika former av löpande viten. Löpande vite kan utgå med ett visst belopp

• varje tidsperiod, till exempel månad eller annan lämplig tidsperiod som föreläggandet inte har följts,
• varje gång mottagaren inte uppfyller förpliktelsen om det är fråga om en återkommande förpliktelse, eller
• varje gång en överträdelse sker när det är fråga om ett förbud.

Löpande vite kan gälla mot ny fastighetsägare under förutsättning att en anteckning gjorts i fastighetsregistret innan ägarbytet, se avsnitt Anteckning i fastighetsregistret.

Vid användning av löpande vite behöver tillsynsmyndigheten vara aktiv och följa upp ärendet med samma intervall som har bestämts i vitesbeslutet. Står det till exempel i beslutet att vitet gäller per månad så bör miljöförvaltningen också följa upp ärendet varje månad genom inspektion. I annat fall finns risk att domstolen bara dömer ut vitet för den månad som visats att vitesföreläggandet överträtts.

Vitets storlek

När vitets storlek ska bestämmas ska tillsynsmyndigheten ta hänsyn till flera olika faktorer som till exempel vad åtgärden kostar att genomföra, vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden, hur stor miljöpåverkan fortsatt utsläpp har och hur bråttom det är att rättelse sker. Bedömningen ska leda fram till ett vitesbelopp som kan förmå mottagaren att göra vad hen ska. Det finns flera domar från MÖD där vitet jämkats se M 8632-01, M 304-08, och M 2946-19.

Utdömande av vite

Tillsynsmyndigheten ska enligt vad som följer av 26 kap. 1 § miljöbalken bevaka att beslutade vitesföreläggande följs och begära utdömande av vite hos domstol om rättelse inte skett i tid. Om vitesföreläggandet inte följts får tillsynsmyndigheten vända sig till mark- och miljödomstolen för att ansöka om att vitet ska dömas ut (21 kap. 1 § miljöbalken). Om mark- och miljödomstolen beslutar att inte döma ut vitet och tillsynsmyndigheten inte är nöjd med domen, kan tillsynsmyndigheten överklaga den till Mark- och miljööverdomstolen. Prövningstillstånd krävs.

Det är viktigt att kontrollera att rätt befattningshavare fattar beslut om ansökan om utdömande av vite enligt tillsynsmyndighetens delegationsordning. Saknas delegation till handläggare måste nämnden fatta beslut, se MÖD M 1748-14. Ärendet behöver dock inte kommuniceras med verksamhetsutövaren och nämndens beslut att begära utdömande hos domstolen är inte överklagningsbart.

Förutsättningar för utdömande av vite

I ett mål om utdömande av vite ska domstolen pröva om det föreläggande som ansökan avser

• är lagligen grundat,
• om föreläggandet har delgetts adressaten,
• om det har vunnit laga kraft och
• om den som har vitesförelagts har brutit mot föreläggandet eller förbudet.

Om adressaten (verksamhetsutövaren) har brutit mot föreläggandet ska domstolen pröva om det funnits giltigt hinder att följa föreläggandet. Om det finns förutsättningar för att vitet ska dömas ut ska domstolen även pröva vitets storlek och beakta om det finns särskilda skäl att jämka det.

Det är många olika moment för miljöförvaltningen att hålla reda på innan vite kan begäras utdömt. Några kontrollpunkter på vägen:

• Ett vitesföreläggande måste vara korrekt utformat, se avsnitt Krav på beslut om vite.
• För att systemet ska fungera effektivt och för att tillsynsmyndigheten ska framstå som trovärdig är det viktigt att bevaka de ärenden där förelägganden eller förbud förenats med vite. Myndigheten bör inte vänta för länge med en ansökan om utdömande. En sådan bör göras snarast efter att fristen för att vidta åtgärder har löpt ut. Om mer än två år förflutit sedan förutsättningarna för att väcka talan om utdömande av vite uppkom, förfaller ärendet enligt 9 § viteslagen. (MÖD M 1179-14).
• Det är den som ansökt om utdömande av vite som ska visa att förutsättningarna för att döma ut vitet föreligger. Myndigheten behöver styrka att överträdelse har skett. Det räcker till exempel inte att det finns en person folkbokförd på den aktuella fastigheten för att visa att det finns otillåtna utsläpp (MMD 3314-19). Domar som ger stöd i hur miljöförvaltningen kan visa att överträdelse skett är till exempel M 9872-17 , M 3774-15 ,M 4161-21 och M 1450-23 från MÖD där vitet dömdes ut. Jämför med M 13593-20 där vitet inte dömdes ut.
• Har fastigheten bytt ägare kan föreläggandet med vite bara göras gällande mot den nya ägaren om det är ett löpande vite och beslutet har antecknats i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Vitesföreläggandet och ansökan om utdömande av vite måste annars avse samma adressat. Se 26 kap. 15 § miljöbalken.
• Har överträdelse konstaterats vid flera tillfällen vid löpande vite? Ansök då om vitets utdömande i separata ansökningar eftersom det finns en ”stoppregel” i 9 § viteslagen, som gör att domstolen inte kan döma ut mer i vite än vad som anges i föreläggandet. Se till exempel MÖD M 1232-19 och P 4440-20.

Se även avsnitt Delgivning.

Verkställighet av kronofogdemyndigheten och rättelse på den felandes bekostnad

Ibland kan miljöförvaltningen konstatera att förvaltningens krav inte har blivit tillgodosedda trots att flera tillsynsåtgärder vidtagits.

Tillsynsmyndigheten måste i ett sådant fall noga överväga hur den bäst driver tillsynsärendet vidare. Krav på åtgärder måste vara miljömässigt motiverade och inte innebära ett oproportionerligt ingripande från myndighetens sida. Rättelse på den felandes bekostnad kan vara en möjlighet, men förutom proportionalitetsaspekter måste även risken för att kommunen får bekosta åtgärderna noga övervägas innan tillsynsmyndigheten beslutar om sådan rättelse. En bedömning måste alltid göras i det enskilda fallet.

Det finns dock några olika möjligheter att tvångsvis genomföra myndighetens beslut om tillsynsmyndigheten kommer fram till att det är det som måste göras. Viktigt är att komma ihåg att myndigheten bör väga eventuellt ingripande mot den faktiska risk för påverkan på miljön och hälsan som föreligger i det enskilda ärendet.

Se även avsnitt När verksamhetsutövaren är gammal, sjuk eller har dålig ekonomi.

Verkställighet av kronofogdemyndigheten, 26 kap. 17 § miljöbalken

Tillsynsmyndigheten kan ansöka hos kronofogdemyndigheten om att denne ska verkställa beslutet. Blankett finns på kronofogdemyndighetens hemsida. För verkställighet tar kronofogdemyndigheten ut en avgift. (Kronofogdemyndigheten, 2020)

Ett beslut måste inte vara förenat med vite för att tillsynsmyndigheten ska kunna ansöka om verkställighet. Däremot måste beslutet som huvudregel ha vunnit laga kraft. Kravet på laga kraft gäller dock inte om tillsynsmyndigheten har förordnat att det ska gälla omedelbart, det vill säga att det ska gälla även om det överklagas.

Kronofogdemyndighetens möjligheter att genomföra verkställigheten är beroende av hur beslutet har utformats. Ett förbud är sannolikt svårare att verkställa än ett preciserat föreläggande om en definierad fysisk åtgärd.

I 29 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anges att tillsynsmyndigheten ska samråda med Havs- och vattenmyndigheten innan handräckning enligt 26 kap. 17 § miljöbalken begärs hos Kronofogdemyndigheten.

Rättelse på den felandes bekostnad, 26 kap. 18 § miljöbalken

I stället för att begära verkställighet enligt 17 § får tillsynsmyndigheten besluta att rättelse ska vidtas på den felandes bekostnad.

Det vanliga är att tillsynsmyndigheten först meddelar beslut om föreläggande eller förbud. Om de inte följs kan det bli aktuellt att gå vidare med rättelse på den felandes bekostnad. Av förarbetena till miljöbalken framgår att det kan gälla fall där det är nödvändigt med en snabb handläggning för att undanröja en hälso- eller miljörisk. Det kan också avse bagatellartade fall där rättelse kan ske på ett enkelt sätt genom tillsynsmyndighetens försorg. (Proposition 1997/98:45 Miljöbalk, del 2, 1997, ss. 277-278)

Enligt 26 kap. 18 § 2 st kan tillsynsmyndigheten besluta om rättelse på den felandes bekostnad även utan föregående föreläggande eller förbud, om tillsynsmyndigheten med hänsyn till risken för allvarliga skador finner att rättelse bör göras genast eller det finns andra särskilda skäl. Det är i dessa fall tillräckligt att någon låter bli att vidta en åtgärd, som åligger denne enligt balken eller enligt föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av balken. Ett sådant beslut om rättelse kan aktualiseras om det finns skäl att anta att ett föreläggande eller förbud inte skulle följas eller att det inte tillräckligt snabbt eller effektivt skulle leda till det önskade resultatet. (Proposition 1997/98:45 Miljöbalk, del 2, 1997, ss. 277-278)

Tillsynsmyndigheten ska alltid fatta ett formellt beslut om rättelse. Detta gäller även i brådskande fall. Beslutet kan överklagas. Det finns därför ofta skäl, framför allt om beslut enligt andra stycket meddelats, att ange att beslutet ska gälla även om det överklagas, se avsnitt Verkställighetsförordnande enligt 26 kap. 26 § miljöbalken.

Det praktiska genomförandet sker genom att tillsynsmyndigheten anlitar någon som mot ersättning utför åtgärden. När det gäller små avloppsanläggningar ska också tillsynsmyndigheten samråda med Havs- och vattenmyndigheten innan beslutet fattas. Om saken är så brådskande att samråd inte hinns med, får tillsynsmyndigheten fatta beslut om rättelse ändå, se 29 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

När tillsynsmyndigheten beslutar om rättelse sker detta med förutsättningen att verksamhetsutövaren själv ska stå för kostnaden. Det är tillsyns­myndigheten som i första hand betalar för åtgärdens utförande. Meningen är dock att verksamhetsutövaren i slutänden ska stå för kostnaden för rättelse­åtgärderna och det kan bli genom en process vid allmän domstol.

Avsluta klagomålsärenden

Om ett tillsynsärende har påbörjats efter klagomål måste ärendet avslutas med ett formellt beslut som ska delges den som är part, se beslut från JO 1017-2002. I övrigt se avsnittet Tillsyn initierad av klagomål.

Meddela inskrivningsmyndigheten och avsluta i verksamhetssystemet

När ärendet är klart behöver inskrivningsmyndigheten kontaktas så att föreläggande eller förbud inte ligger kvar, se avsnitt Anteckning i fastighetsregistret Ärendet behöver också avslutas i verksamhetssystemet. Det är också lämpligt att riskklassa anläggningen med utgångspunkt från de åtgärder som vidtagits så att den får ett nytt tillsynsdatum. Riskklassningen kan behöva justeras om till exempel teknik har förändrats, se även avsnitt Tillsynsprioritering.

Sammanställ de samlade resultaten av tillsynen och återkoppla till fastighetsägaren

En faktor som påverkar fastighetsägarnas handlande och deras motivation för att vidta åtgärder är bland annat tilltron till miljöförvaltningens förmåga att ställa krav som löser miljö-/hälsoproblemen som finns i området. Som nämnts i avsnitt Följ upp och utvärdera – bör tillsynsmyndigheten jobba på miljöevidensen både före och efter åtgärd – vilken minskad miljöbelastning fås med olika systemlösningar, har belastningen minskat, syns effekter nedströms, har badplatsen fått bättre vatten? Andra viktiga faktorer för en fastighetsägare är att myndighetsutövningen upplevs rättvis – ”har jag åtgärdat mitt avlopp så vill jag veta att andra också gjort det”. (Wallin, Molander, & Johansson, 2011)

Av detta dras slutsatsen att det är viktigt att miljöförvaltningen följer upp och återkopplar till de fastighetsägare som planerar eller har gjort åtgärder.

När blir det aktuellt med miljösanktionsavgift?

I 3 kap. 1 § förordningen om miljösanktionsavgifter (2012:259) står det:

”För en överträdelse av 13 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH) ska en miljösanktionsavgift betalas

1. med 5 000 kronor, om överträdelsen är att utan tillstånd inrätta en avloppsanordning trots att ett sådant tillstånd krävs,
2. med 3 000 kronor, om överträdelsen är att utan tillstånd ansluta en vattentoalett till en befintlig avloppsanordning som före anslutningen inte hade någon vattentoalett ansluten, och
3. med 3 000 kronor, om överträdelsen är att utan att ha gjort en anmälan inrätta en avloppsanordning trots att en sådan anmälan krävs.”

Miljösanktionsavgift ska tas ut om en avloppsanläggning som inte har tillstånd inrättats. Detta gäller även om en ansökan om tillstånd inkommit med tillstånd ännu inte meddelats. Även ändringar av en befintlig avloppsanläggning har i praxis jämställts med en nyanläggning när ändringarna avsett de viktigaste funktionerna. Det har då varit fråga om ändringar av reningsmetod och lokalisering. Under rubriken Vad är tillståndspliktigt respektive anmälningspliktigt? i vägledningen för prövning av små avloppsanläggningar framgår vilken typ av ändringar som är tillståndspliktiga.

Enligt 13 § andra stycket FMH får en kommun meddela föreskrifter om att det i stället för en anmälan krävs tillstånd för att inom vissa delar av kommunen inrätta en sådan anordning som avses i andra stycket – avloppsanläggning utan WC. Sådan tillståndspliktig anläggning som inrättas utan tillstånd torde också omfattas av bestämmelserna om miljösanktionsavgift i 3 kap. 1 § 1 punkten förordning om miljösanktionsavgifter.

Om verksamhetsutövaren inrättar en anmälningspliktig anläggning utan att anmäla detta är bestämmelsen om miljösanktionsavgift i 3 kap. 1 § förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter p. 3 tillämplig. När någon anmält sin anläggning finns det ingen skyldighet att invänta beslut från myndigheten innan anläggningen inrättas, till skillnad från vad som gäller för tillståndspliktiga anläggningar. Se även avsnitt Anmälan.

Även om inrättande av torrtoalett kan vara tillståndspliktigt i lokala hälsoskyddsföreskrifter beslutade med stöd av 40 § FMH utgör det inte en sådan handling som omfattas av bestämmelserna om miljösanktionsavgift eftersom dessa bestämmelser förutsätter att det skett en överträdelse av de krav som framgår av 13 § FMH. Naturvårdsverket vägleder om torrtoaletter.

Det är tillsynsmyndigheten som har bevisbördan för att en överträdelse har begåtts och det kan ibland vara svårt att i efterhand få fram skriftlig dokumentation. Det kan dock räcka med muntliga uppgifter från verksamhetsutövaren om tidpunkten för anläggandet. För att en miljösanktionsavgift ska kunna tas ut måste miljöförvaltningen ha agerat inom fem år från att överträdelsen skedde, för lagtext se 30 kap. 6 § miljöbalken.

När anses en avloppsanläggning vara inrättad?

Att inrätta en avloppsanordning kan likställas med påbörjande av anläggningen. Med undantag av provgropar och andra åtgärder som behövs för undersökning och projektering av anläggningen får inrättandet av avloppsanläggningen inte på något sätt påbörjas förrän det finns ett tillstånd till anläggningen som har vunnit laga kraft.

Att det räcker med att påbörja tillståndspliktiga åtgärder för att anses ha inrättat en avloppsanläggning stöds av rättsfall från MMD i Vänersborg, M 4187-12. Av detta följer att en färdigställd anläggning men som ännu inte är driftsatt är att betrakta som inrättad, vilket också konstateras i dom från MMD i Nacka M 1819-18. I rättsfall M 5807-18 konstaterade dock MÖD att ”den åtgärd som nämnden har lagt NN till last är en bortgrävning av jord till några decimeters djup, av nämnden benämnt schaktbotten. En sådan åtgärd kan inte likställas med att inrätta en tillståndspliktig avloppsanordning, oavsett vad syftet med borttagandet av jorden var.”

Andra tillståndspliktiga åtgärder enligt rättspraxis är byte av reningsteknik och ändrad lokalisering, se avsnitt Tillstånds- respektive anmälningsplikt i Vägledning om prövning av små avloppsanläggningar. Vidare har MÖD i dom M 6531-15 uttalat att en sluten tank och en BDT-anläggning inte är en utan två anläggningar, även om de inrättas vid samma tillfälle på samma fastighet.

Beslut om miljösanktionsavgift ska ställas till verksamhetsutövaren

Det är verksamhetsutövaren som är ansvarig för att lämna in ansökan om tillstånd/anmälan enligt 13 § FMH innan anläggningen inrättas/toalett ansluts och det är därför också verksamhetsutövaren som ska betala MSA ifall detta inte görs. Vanligtvis är det fastighetsägaren som är att anse som verksamhetsutövare.

Miljösanktionsavgift när det finns flera verksamhetsutövare

Om det finns skäl för att ta ut miljösanktionsavgift från flera verksamhetsutövare med en gemensam verksamhet ska myndigheten besluta om en enda avgift. Avgiften ska inte delas upp på de olika verksamhetsutövarna och inte heller tas ut med hela beloppet från var och en.

Kommunicering och delgivning måste ske med samtliga adressater. De berörda verksamhetsutövarna har ett solidariskt betalningsansvar för miljösanktionsavgiften.

När det handlar om små avloppsanläggningar är ett vanligt fall att det finns två eller flera ägare till fastigheten där avloppsanläggningen ligger. Hur de fördelar kostnaden mellan sig är alltså en sak för fastighetsägarna att bestämma – det ska inte myndigheten göra.

Miljösanktionsavgift betalas till Kammarkollegiet

När beslut fattats om miljösanktionsavgift ska anmälan göras till Kammarkollegiet, se anvisningar på deras webbplats. Bevis om delgivning ska bifogas.

Den som har fått ett beslut om miljösanktionsavgift måste betala även om hen överklagar beslutet. Om beslutet upphävs eller ändras återbetalas det inbetalda beloppet med ränta.