Tillsynsprioritering
Vilka avloppsanläggningar som ska prioriteras vid tillsyn kan bestämmas genom att tillämpa olika metoder. Den metod som denna vägledning fokuserar på är riskbaserad tillsyn som bygger på riskklassning av alla små avloppsanläggningar i en kommun.
I avsnittet Begrepp beskrivs vad som avses med små avloppsanläggningar. Läs mer om registervård i avsnittet Uppdatera avloppsregistret.
Beroende på förutsättningarna i kommunen kan förslaget till metod för riskbaserad tillsyn behöva justeras och kombineras med andra metoder för att uppnå bästa möjliga nytta.
Riskbaserad tillsyn
En riskklassning av de små avloppsanläggningarna i en kommun kan vara utgångspunkten för behovsutredningen (1 kap. 6 § miljötillsynsförordningen) avseende tillsyn av små avloppsanläggningar. Genom att göra en riskklassning av varje enskilt objekt kan en tillsynsplan tas fram, som identifierar de arbetsuppgifter som bör prioriteras avseende små avloppsanläggningar. Miljöförvaltningen får därmed också en uppfattning om de personella resurser som behövs för tillsynen.
Principen som riskbaserad tillsyn bygger på är att en anläggning som utgör en större risk för människors hälsa eller miljö bör få tillsyn med tätare intervall än den som utgör en mindre risk. Detta motsvarar miljöbalkens definition i 26 kap. 1 § 1 p att med tillsyn avses att tillsynsmyndigheten ”på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning ska kontrollera att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse (…)”.
Alla avloppsanläggningar bör riskklassas
I denna vägledning använder vi begreppet riskbaserad tillsyn när vi avser tillsyn som utgår från riskklassning av alla små avloppsanläggningar i kommunen.
En fördel med riskklassningen är att tillsynsbehovet och därmed behovet av resurser blir tydligt eftersom alla anläggningar oavsett status och teknik ingår. Riskklassningen ger ett helhetsgrepp på alla små avloppsanläggningar i kommunen vilket innebär att inte enbart de anläggningar som saknar längre gående rening ingår i tillsynsplanen. Även anläggningar som har ett efterföljande reningssteg kan ur ett riskperspektiv behöva tillsyn för att ge den miljö- och hälsonytta som förutsattes när de inrättades, inte minst anläggningar som kräver löpande skötsel för ett fullgott reningsresultat.
För att klassningen ska kunna göras på ett effektivt sätt är en förutsättning ett digitalt avloppsregister där avloppsanläggningarna har en geografisk lägesangivelse, minst i form av uppgift om fastighetsbeteckning. Se även avsnitt Uppdatera avloppsregistret.
Förslag till metod för riskklassning
Förslaget till riskklassningsmetod är ett sätt att hantera så många förutsebara risker som möjligt på en och samma gång. Detta leder till en differentiering av tillsynsbehov som gör det möjligt att prioritera mellan ett stort antal tillsynsobjekt.
Riskklassningsmetoden i denna vägledning är uppdelad i två delar, en riskklassningsmodell som kan automatiseras och en del med lokala justeringar som inte kan automatiseras. HaV arbetar för närvarande för att få till en fungerande automatisk nationell riskklassning men en teknisk lösning för detta finns ännu inte. En automatisering innebär att alla små avloppsanläggningar i verksamhetssystemets objektsregister kan riskklassas samtidigt.
Metoden gör inte anspråk på att ge en fullständig riskklassning där allt som kan bidra till en risk ingår, eller där risken är bedömd på detaljnivå; för detta är antalet anläggningar för stort och kunskapen om dem och deras omgivning för låg. Metoden får därför istället ses som ett grovt såll som underlättar för miljöförvaltningen att göra prioriteringar för att öka tillsynens miljö- och hälsonytta. Riskklassningen är ett sätt att säkerställa att uppgifter som är viktiga för att bedöma risk inte glöms av.
Behov av dokumentation i verksamhetssystemet av vilka omständigheter som varit avgörande för klassningen av ett visst tillsynsobjekt finns i alla delar av riskklassningen, såväl i den automatiserade delen som vid lokala justeringar och vid eventuella justeringar efter att myndigheten fått förbättrad kunskap om anläggningen.
Figur 7. Riskklassningsmetoden är uppdelad i två delar, en riskklassningsmodell som HaV arbetar för ska kunna automatiseras, och en del med lokala justeringar som inte kan automatiseras. Kriterierna A-F och G-M beskrivs i avsnittet Riskkriterier.
Riskkriterier
Totalt i riskklassningsmetoden finns 13 olika bedömningskriterier, varav sex (A-F) på sikt bör kunna inhämtas med automatik enligt nedan beskriven riskklassningsmodell. Sju kriterier behöver bedömas lokalt (G-M).
En av utgångspunkterna för urvalet av kriterierna A-M har, där så är relevant, varit möjligheten att uppnå miljökvalitetsnormerna för vattenförekomsterna genom tillsyn på små avloppsanläggningar. För mer information om miljökvalitetsnormer se avsnitt Vattenförvaltningens mål.
Riskkriterier i den automatiserade riskklassningen
Riskklassningsmodellen innehåller sex riskkriterier som används i den automatiserade delen av riskklassningen:
- A. Yt- eller grundvattnets känslighet med avseende på hälsoskydd
- B. Ytvattnets känslighet med avseende på övergödning (kväve och fosfor).
- C. Vilken typ av avloppsvatten som anläggningen belastas med
- D. Dimensionering
- E. Anläggningens tekniska förutsättningar
- F. Anläggningens skötselbehov
A-B (uppgifter om platsen, ”Risk recipient”) hämtas från Gis-stödet för tillsyn och prövning av små avlopp och C-F (uppgifter om anläggningen, ”Risk anläggning”) från objektsregistret i miljöförvaltningens verksamhetssystem. En förutsättning för detta är att verksamhetssystemets objektregister för små avlopp är uppdaterat.
Detaljerad information om vilka uppgifter som riskklassningen bygger på finns under rubriken Sammanställning av riskkriterierna i metoden för riskklassning.
Under A. ”Yt- eller grundvattnets känslighet med avseende på hälsoskydd” fångas risk för påverkan på badplatser och dricksvatten. Under B. ”Ytvattnets känslighet med avseende på övergödning” ligger bedömningsparametrar som brukar föras till kategorin miljöskydd. I viss mån finns dock miljöskyddsparametrar även under A eftersom där ingår en risk för allmän påverkan på miljön från många avloppsanläggningar som ligger tätt.
Det detaljerade förslaget till modell för automatiserad riskklassning finns i avsnitt Modell för automatiserad riskklassning och lokal justering av riskklassningen. Här framgår bland annat förslag till poängsättning av kriterierna A-F.
Riskkriterier i den delen av riskklassningen som bedöms lokalt
Förutom riskklassningsmodellen innehåller metoden för riskklassning sju riskkriterier för vilka bedömningen inte kan automatiseras eftersom det saknas nationella databaser. En lokal bedömning behöver därför göras.
Dessa sju kriterier väger in risk för påverkan
- G. av miljögifter på ytvatten,
- H. av miljögifter på grundvatten,
- I. på skyddade områden, förutom vattenskyddsområden,
- J. på vattenskyddsområden som inte finns med i Gis-stödet och vattenförekomster som nyttjas för dricksvattenförsörjning men som saknar formellt skydd i form av vattenskyddsområde,
- K. på badplatser som inte är registrerade på Badplatsen,
- L. i känt problemområde,
- M. i områden som planeras för kommunalt VA, eventuella 6 § LAV-områden och/eller omvandlingsområden.
Sammanställning av riskkriterierna i metoden för riskklassning
Av kriterierna nedan, A-M, framgår vilka omständigheter som enligt metoden för riskklassning innebär en ökad risk för påverkan. Detaljerade beskrivningar av kriterierna A-B finns i avsnitt ”Modell för automatiserad riskklassning” och kriterierna G-M i ”Lokala justering av riskklassningen”.
A-B hämtas från GIS-stödet och handlar om platsens känslighet (Risk recipient)
Omständigheter som innebär ökad risk för påverkan är placering i förhållande till
- badplatser
- vattenskyddsområden för allmänna grund- och ytvattentäkter
- tättbebyggda områden.
För detaljer, se Data som hämtas från Gis-stödet till den automatiserade modellen för riskklassning.
Omständigheter som innebär ökad risk för påverkan är recipienter
- med sämre status än god enligt statusklassningen och där små avloppsanläggningar står för en viss andel av belastningen
- tätbebyggda områden
För detaljer, se Data som hämtas från Gis-stödet till den automatiserade modellen för riskklassning.
C-F hämtas från miljöförvaltningens verksamhetssystem och handlar om anläggningen (Risk anläggning)
Omständigheter som innebär större risk för påverkan för en anläggning som renar WC-vatten och inte enbart BDT-vatten. Saknas uppgifter bedöms anläggningen som att den har WC.
Omständigheter som innebär större risk för påverkan för en anläggning som är dimensionerad för fler än 25 pe (personekvivalenter). Saknas uppgifter bedöms anläggningen som att den är avsedd för 5 pe.
Omständigheter som innebär större risk för påverkan för till exempel en anläggning som
- har okänd rening
- saknar längre gående rening
Saknas uppgifter bedöms anläggningen som en anläggning utan rening efter slamavskiljning.
Omständigheter som innebär större risk för påverkan för en anläggning
- som har större skötselbehov på grund av till exempel pumpar, kompressorer, UV-lampor, motorer, fosforfilter och andra filter
- där eget omhändertagande av avfall sker eftersom för riskerna för hälsa och miljö kan jämföras med utsläpp av wc-avloppsvatten
Saknas uppgifter bedöms anläggningen som en anläggning som har varken förslitningsdelar eller eget omhändertagande.
G-M bedöms lokalt eftersom bedömningen inte kan baseras på nationella kartskikt
Omständigheter som innebär större risk för påverkan för en ytvattenförekomst där det bedöms finnas risk för påverkan från miljögifter som skulle kunna komma från små avloppsanläggningar, se Miljögifter ytvatten under Lokal justering av riskklassningen.
Omständigheter som innebär större risk för påverkan för ett ytvatten inom ett skyddat område där påverkan från små avloppsanläggningar bedöms motverka syftet med skyddet av området, se Skyddade områden under Lokal justering av riskklassningen.
Omständigheter som innebär större risk för påverkan för en grundvattenförekomst där det bedöms finnas risk för påverkan från miljögifter som skulle kunna komma från små avloppsanläggningar, se Miljögifter grundvatten under Lokal justering av riskklassningen.
Omständigheter som innebär större risk för påverkan för en grund- eller ytvattentäkt som inte finns med i Gis-stödet och där påverkan från små avloppsanläggningar bedöms utgöra en risk för påverkan på dricksvattenkvaliteten, se Övriga större dricksvattentäkter under Lokal justering av riskklassningen.
Omständigheter som innebär större risk för påverkan för en badplats som inte finns med i Gis-stödet och där små avloppsanläggningar bedöms utgöra en risk för påverkan på badvattenkvaliteten, se Övriga badplatser under Lokal justering av riskklassningen.
Omständigheter som innebär större risk för påverkan för ett område där lokal kunskap gör att små avloppsanläggningar bedöms utgöra en risk för påverkan på yt- eller grundvattenförekomst, se Problemområden under Lokal justering av riskklassningen.
Omständigheter som innebär större risk för påverkan för ett område där lokal kunskap gör att små avloppsanläggningar bedöms utgöra en risk för påverkan på yt- eller grundvattenförekomst, se Planering för kommunalt VA, Eventuellt LAV-område och Omvandlingsområden under Lokal justering av riskklassningen.
Automatiserad riskklassning
I Modell för automatiserad riskklassning finns modellen för den del av riskklassningen som kan automatiseras, det vill säga kriterierna A-B.
Lokal justering av riskklassningen
För de lokala justeringarna av kriterierna G-M finns ingen tabell med poängsättning eftersom det inte går att förutse vilka kriterier och faktorer som kan bli aktuella. För detaljerad beskrivning se avsnitt Lokal justering av riskklassningen.
Riskklassning och tillsynsintervall
Riskpoäng för sex kriterier (A-F) summeras till en total riskpoäng. Utifrån den totala riskpoängen får varje anläggning en riskklass, se tabell 9. Det finns fyra riskklasser (1-4) där riskklass 1 har högst risk. Det detaljerade förslaget till modell för automatiserad riskklassning finns i avsnitt Modell för automatiserad riskklassning.
En justering av riskklassningen kan därefter behövas utifrån lokal kunskap. För detta finns det ingen modell för fördelning av riskpoäng utan justeringen görs direkt av riskklassen. Miljöförvaltningen behöver göra en egen bedömning av i vilken utsträckning små avloppsanläggningar bidrar till ett problem, hur tillsyn kan lösa problemet och om det därmed innebär att avloppsanläggningar i det aktuella området ska klassas med högre risk, se avsnitt Lokal justering av riskklassningen.
Vilka tillsynsintervall som är lämpliga utifrån riskpoängen behöver miljöförvaltningen själv bedöma i tillsynsplanen där behovsutredningen för alla miljöbalkens tillsynsområden ska finnas med. Avloppstillsynen behöver relateras och värderas i förhållande till annan tillsyn och andra vattenförvaltningsåtgärder inom kommunen.
Riskpoäng | Riskklassning / tillsynsprioritering | Exempel på tillsynsintervall i år |
|---|---|---|
≥ 28 | 1 | 2-3 |
23-27 | 2 | 4-5 |
17-22 | 3 | 6-10 |
0-16 | 4 | 11-20 |
Tillsyn behöver inte alltid betyda att besök på plats görs utan kan också utföras genom granskning av handlingar som verksamhetsutövaren skickat in, eller genom att ta in uppgifter från kommunens avfallsansvariga. Att till exempel kontrollera uppgifter om tömningsintervall för slutna tankar från skrivbordet kan ibland vara mer effektivt än att göra tillsyn på plats.
Riskklassning av befintliga anläggningar
Alla anläggningar som finns i miljöförvaltningens digitala objektsregister eller som läggs till efter en uppdatering av registret bör riskklassas. Om specifika uppgifter om avloppsanläggningen på en viss fastighet saknas, så kommer anläggningen att få sin riskklassning baserad på schablonuppgifter, se avsnitt När uppgift om avloppsanläggningen saknas.
Om inte alla avloppsanläggningar finns i registret så kan de behöva läggas till, se avsnitt Uppdatera avloppsregistret.
Figur 9. Förslag till flödesschema för riskbaserad tillsyn för befintliga anläggningar.
Riskklassning av nya avloppsanläggningar
Förslaget på riskklassningsmetod utgår från att varje ny anläggning riskklassas efter det att anläggningen fått tillstånd och ett uppföljande tillsynsbesök har gjorts. Med uppföljande tillsynsbesök avses tillsyn av nya avloppsanläggningar 1-2 år efter att de är tagna i drift för att se att de fungerar som avsett, se avsnitt Uppföljande tillsynsbesök efter tillståndsgivning. Efter detta sker tillsyn enligt riskklassningen. En ny anläggning skulle kunna riskklassas redan i tillståndsskedet, men tillsynsmyndigheten behöver i så fall ha rutiner för att kunna avgöra att anläggningen är inrättad och tagen i drift.
I figur 10 nedan presenteras förslag till flödesschema för att införa tillsyn av nya avloppsanläggningar baserat på riskklassning.
Figur 10. Förslag till flödesschema för riskbaserad tillsyn för nya anläggningar där ett uppföljande besök görs 1-2 år efter att anläggningen tagits i drift.
Faktorer som inte påverkar riskklassningen
Eftersom riskklassningen enligt HaV:s förslag är ett resultat av anläggningens utformning och läge ändras inte riskklassningen i sig med anledning av hur anläggningen sköts eller av brister som konstateras vid tillsyn utan endast om anläggningen eller de faktiska omständigheterna i miljön ändras. Däremot kan omständigheter som till exempel återbesök för att kontrollera att åtgärder vidtagits eller uppföljning av om ändrade förhållanden inträtt påverka tidpunkten för nästa tillsyn. Problem med anläggningen kan generera ett behov av tillfälligt tätare tillsyn av anläggningen men ändrar alltså inte riskklassningen. Hur verksamhetsutövaren sköter anläggningen påverkar heller inte riskklassningen men tillsynsmyndigheten skulle kunna välja att justera tiden för nästa tillsyn.
Områdesvis tillsyn kan ibland vara fördelaktigt
Även när miljöförvaltningen tillämpar metoden för riskbaserad tillsyn kan utfallet medföra att det finns anledning att bedriva tillsynen områdesvis. Ett scenario skulle kunna vara att det på grund av de lokala förhållandena i kommunen inte blir så stor differentiering mellan de olika tillsynsobjekten.
En riskklassning av alla små avlopp i en kommun utifrån föreslagen modell kan också leda till att en hög andel anläggningar i ett visst område får samma klassning. Det kan innebära att det finns fördelar med att utföra tillsyn på alla avloppsanläggningar i området samordnat, speciellt när det gäller avloppsanläggningar utan efterföljande rening efter slamavskiljning eller med okänd rening.
Oavsett vilken metod eller kombination av metoder miljöförvaltningen väljer för tillsynen bör beaktas om det kan leda till att gemensamhetslösningar försvåras eller omöjliggörs eller att verksamhetsutövarna upplever att likvärdiga krav inte ställs på avloppsanläggningarna.
Miljöförvaltningen bör beakta i vilken tidsmässig ordning tillsynen läggs. Det kan vara ganska glest mellan fastigheterna i en del av området, medan det i andra delar av området, finns tätare bebyggelse där det antingen redan finns ett kommunalt nät, eller där det är rimligt att anlägga ett sådant. Om möjligheten att bygga ut det kommunala nätet beaktas kan det finnas skäl att börja tillsynen närmast det befintliga nätet. På så sätt kan de först tillsynade fastigheterna överväga anslutning till befintligt nät, och nätet kan växa organiskt. Detta underlättar identifieringen av den punkt där anslutning till det kommunala nätet inte längre är realistisk och den enskilda lösningen blir naturlig. Drar tillsynen ut på tiden kan annars de fastigheter som ligger nära denna punkt redan ha investerat i ett eget avlopp när det kommunala nätet kryper närmare och därmed gör en anslutning dit till ett realistiskt alternativ.
Om tillsynen utgår från ett geografiskt område kan det även vara lämpligt att samordna avloppstillsynen med annan tillsyn så att de som omfattas upplever den som rättvis. Andra källor till näringsämnen och andra föroreningar är kommunala reningsverk, industrier, lantbruk, hästhållning, fiskodlingar och liknande.
Arbetar kommunen med andra typer av lokalt åtgärdsarbete som inte är tillsyn, som att till exempel skapa intresse för att anlägga våtmarker mot övergödning, så finns det vinster i att samordna även detta arbete ur ett avrinningsområdesperspektiv för att synliggöra behovet av åtgärder och skapa ett lokalt engagemang. Se även Havs- och vattenmyndighetens webbsidor om lokalt engagemang för vatten.
