Tillsynsbeslut

Föreläggande om utredning

För att det ska finnas ett tillförlitligt beslutsunderlag för tillsynsmyndigheten kan det, beroende på omständigheterna i det enskilda ärendet, finnas behov av att först förelägga verksamhetsutövaren om att låta undersöka vad de definierade bristerna i anläggningen beror på och hur de eventuellt kan åtgärdas. Detta ger myndigheten möjlighet att få in underlag för att bedöma en eventuell åtgärds skälighet och lämplighet. Föreläggandet om utredning behöver vara väl preciserat för att verksamhetsutövaren ska veta vad denne behöver göra för att uppfylla det. Se till exempel M 8011-03 och M 2824-04 där mark- och miljööverdomstolen upphävde kommunens förelägganden om att verksamhetsutövarna skulle utreda förslag till åtgärder för behandling av avloppsvatten inom fastigheten.

En skälighetsavvägning ska göras för att undvika att kräva in uppgifter som är oskäligt dyra att ta fram. Se avsnitt Ekonomiskt rimligt.

Brister som kan åtgärdas inom ramen för tillståndet

Gäller det en brist som bedöms vara möjlig att rätta till inom ramen för tillståndet utan att hela anläggningen byts ut är det mer lämpligt att tillsynsmyndigheten beslutar om ett föreläggande (till exempel att följa tillståndet) än ett förbud, se avsnitt Mindre brister.

För att verksamhetsutövaren ska kunna föreläggas att åtgärda bristerna i anläggningen måste det även framgå att kostnaden för dessa åtgärder är rimlig i förhållande till kostnaden för en helt ny anläggning.

Åtgärder som kräver anmälan eller tillstånd

Det måste finnas rättslig möjlighet att efterkomma ett föreläggande. Det är därför olämpligt att förelägga om en åtgärd som kräver tillstånd eller anmälan (FMH § 13-14) eftersom det då finns en risk att åtgärden vidtas utan att en prövning har gjorts. Även om verksamhetsutövaren lämnar in en tillståndsansökan är det inte säkert att den kommer att bifallas. Om den skulle avslås eller avvisas skulle föreläggandet inte kunna efterkommas. Se till exempel MÖD M 9381-18.

En typisk sådan situation kan handla om en äldre anläggning med tillstånd från innan miljöbalken trädde i kraft, som med hänsyn till recipientens status behöver uppdateras med förbättrad fosforreduktion, men i övrigt har fullgod funktion och följer sitt tillstånd. I detta fall är det istället rimligt att förbjuda anläggningen eftersom en sådan åtgärd kräver tillstånd eller anmälan. Då får verksamhetsutövaren själv ta ställning till om hen vill rusta upp anläggningen eller föredrar att inte fortsätta driva anläggningen, se MÖD M 10805-15. Anser myndigheten att det finns möjligheter att anläggningen kan kompletteras utan att helt byggas om, är det lämpligt att detta framgår av beslutet. Verksamhetsutövaren kan också i dialog med myndigheten välja att självmant komma in med en ansökan om tillstånd eller en anmälan.

För att kunna ställa ytterligare krav på anläggningar som redan har miljöbalkstillstånd måste verksamheten omprövas enligt reglerna i 24 kap. 5 § miljöbalken, se avsnittet Omprövning och återkallelse av miljöbalkstillstånd.

Förbud och föreläggande riktat mot anläggning med tillstånd meddelat före miljöbalken

Ett tillstånd som har beslutats med stöd av lagstiftning före miljöbalken har generellt sett inte samma rättskraft som ett tillstånd som meddelats med stöd av miljöbalken, se till exempel MÖD:s dom i mål M 464-03 och M 13819-19. Ett tillstånds rättskraft är begränsat till de frågor som prövades i tillståndet.

Rättskraften av ett tillstånd meddelat med stöd av hälsoskyddslagen är vanligen begränsat till att få inrätta anläggningen. Med begränsat till inrättande menas att driften inte omfattas av rättskraft. När det gäller sådana tillstånd finns därför inget hinder för kommunen att meddela de förelägganden och förbud som bedöms nödvändiga. Om miljöförvaltningen måste ingripa mot en avloppsanläggning med ett tillstånd som saknar rättskraft behöver tillsynsmyndigheten inte ompröva eller återkalla tillståndet i enlighet med 24 kap. miljöbalken, vilket myndigheten behöver göra om det gäller ett tillstånd meddelat med stöd av miljöbalken.

Förbud och föreläggande riktat mot anläggning med miljöbalkstillstånd

Om en verksamhetsutövare har fått ett tillstånd meddelat med stöd av miljöbalken omfattas det av rättskraft, det vill säga beslutet gäller mot alla med avseende på de frågor som prövats i ärendet (se 24 kap. 1 § MB). Det innebär bland annat att det enligt 26 kap. 9 § tredje stycket miljöbalken inte går att meddela ett föreläggande eller förbud som begränsar tillståndet. Därmed innebär ett lagakraftvunnet tillstånd enligt miljöbalken ett starkt skydd mot krav på anläggningen.

För att en tillsynsmyndighet ska kunna rikta ett föreläggande som innebär högre ställda krav än tillståndet medger måste miljöförvaltningen först göra en omprövning enligt. 24 kap. 5 § miljöbalken. Detta gäller för frågor som prövats inom ramen för tillståndet.

En tillsynsmyndighet kan inte heller förbjuda en åtgärd som omfattas av ett tillstånd med rättskraft utan att först återkalla det med stöd av 24 kap. 3 § miljöbalken. Är en fråga däremot inte prövad i tillståndet kan tillsynsmyndigheten förelägga om denna. Ett föreläggande får dock inte vara mer ingripande än vad som krävs. (Bengtsson, 2012)

Se till exempel MÖD:s dom i mål M 6402-20, där tillsynsmyndigheten hade meddelat ett förbud mot utsläpp av avloppsvatten till en infiltration som hade tillstånd enligt miljöbalken. Tillsynsmyndigheten anförde att ett förbud att använda anläggningen är mindre ingripande än ett föreläggande om att åtgärda bristerna som noterats i anläggningen, med hänvisning till att kommunen i ett sådant fall skulle binda verksamhetsutövaren till en specifik lösning. Kommunen underströk att förbudet inte innebar en återkallelse av tillståndet, och att avloppslösningen skulle kunna tas i bruk igen efter åtgärd. MÖD konstaterade dock att tillståndsbeslutet från 2004 omfattades av bestämmelsen om rättskraft i 24 kap. 1 § miljöbalken och anförde att nämnden inte kunde ställa ytterligare krav. Överklagandet avslogs med hänvisning till att det inte funnits någon möjlighet för kommunen att meddela ett förbud för verksamheten.

Ett tillstånd enligt miljöbalken innebär alltså att tillsynsmyndigheten som huvudregel inte får förelägga om strängare krav avseende de frågor som är prövade inom ramen för tillståndet. Föreligger sådana omständigheter som gör att 24 kap 3 och 5 §§ miljöbalken är tillämpliga kan omprövning och återkallelse av tillstånd var aktuellt, se avsnitt Omprövning och återkallelse av miljöbalkstillstånd.

Ett tillstånd enligt miljöbalken hindrar, enligt 26 kap. 9 § fjärde stycket miljöbalken, dock inte att brådskande och nödvändiga förelägganden och förbud kan beslutas för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer.

Omprövning och återkallelse av miljöbalkstillstånd

Av 26 kap. 1 § miljöbalken framgår bland annat att en tillsynsmyndighet fortlöpande ska bedöma om villkor för miljöfarlig verksamhet som omfattas av tillstånd är tillräckliga. I de fall det handlar om ett miljöbalkstillstånd och ett föreläggande enligt 26 kap. 9 § miljöbalken inte är tillräckligt finns möjlighet att i vissa fall återkalla eller ompröva tillstånd. Det är den kommunala nämnden i sin roll som tillstånds­myndighet som har en möjlighet att återkalla ett tillstånd. Frågor om omprövning eller återkallelse ska självmant tas upp av myndigheten, enligt 24 kap. 11 § första stycket miljöbalken. Eftersom miljönämnden när det gäller små avlopp är både tillsyns- och tillståndsmyndighet får omprövning och återkallelse tas upp utan någon särskild framställning.

Förbud och återkallelse av miljöbalkstillstånd

Återkallelse, som regleras i 24 kap. 3 § miljöbalken, innebär att tillståndet upphör att gälla och fortsatt verksamhet förbjuds. För att återkalla ett tillstånd och förbjuda fortsatt utsläpp till en avloppsanläggning krävs att någon av omständigheterna som anges i paragrafen föreligger. För små avloppsanläggningar är det förmodligen främst aktuellt att tillämpa punkten 2 – när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts och avvikelsen inte är av ringa betydelse.

Obetydliga överträdelser ska dock inte medföra att ett tillstånd återkallas. Det framgår av förarbetena (prop. 1997/98:45 del 2 s. 255) att andra sätt att åstadkomma rättelse först ska prövas, bland annat förelägganden enligt 26 kap. 9 § miljöbalken, och att omprövning kan vara aktuellt innan beslut om återkallelse fattas. I till exempel mål M 3679-19 från MMD Vänersborg gällde det en anläggning som en miljönämnd återkallat tillståndet för. Domstolen bedömde att det var för ingripande att återkalla tillståndet, med hänvisning bland annat till att det var ett miljöbalkstillstånd och att verksamhetsutövaren föreslagit förbättringsåtgärder. Nämnden hade motiverat återkallelsen med att villkoren för tillståndet inte uppfyllts. Se även avsnitten Svårbedömda brister kräver mer underlag och Förbud och föreläggande riktat mot anläggning med miljöbalkstillstånd.

Omprövning av miljöbalkstillstånd

Om miljöförvaltningen kommer fram till att en anläggning som har ett tillstånd som har rättskraft (typiskt sett tillstånd beviljade med stöd av miljöbalken) behöver åtgärdas, men som kan fungera efter förändringar som inte medför att hela anläggningen behöver bytas ut eller omlokaliseras, kan en omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken vara aktuell. Behovet av åtgärder är inte av lika genomgripande art som vid en återkallelse. Skäl för en omprövning kan vara att tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts (24 kap. 5 § 4 miljöbalken). Det finns dessutom möjlighet att ompröva ett tillstånd bland annat

• om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm inte följs (24 kap. 5 § punkt 2),
• om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts (24 kap. 5 § punkt 5) eller
• om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt (24 kap. 5 § punkt 6).

Det är troligen svårt att motivera att en påverkan på möjligheterna att följa en miljökvalitetsnorm (MKN) (p2) kan bli följden av utsläpp från enbart en liten anläggning och att detta skulle motivera en omprövning. Handlar det däremot om många små avloppsanläggningar som tillsammans bedöms påverka en MKN negativt så kan det i dessa fall vara motiverat att ställa högre krav. Det är alltså i dessa fall mycket viktigt att försäkra sig om att det verkligen är de små avloppen som påverkar MKN i den aktuella vattenförekomsten.

Punkt 5 och punkt 6 tar sikte på att det har uppkommit en olägenhet som inte kunde förutses vid prövningen och/eller genom att det skett en förändring i omgivningen. En omprövning av sådana skäl behöver vara väl motiverad och bedömas utifrån miljö/hälsonytta i förhållande till kostnaden för nya strängare krav.

Observera att tillståndsmyndigheten, med stöd av 24 kap. 5 § miljöbalken, inte får meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.

Ändra eller upphäva villkor efter ansökan av tillståndshavaren

Enligt 24 kap. 13 § p 2 miljöbalken får tillståndsmyndigheten efter ansökan av tillståndshavaren besluta att ändra eller upphäva villkor i ett tillståndsbeslut om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet gavs.

Hur ska beslutet utformas?

Miljöförvaltningen måste adressera beslutet mot var och en av de berörda, med klara direktiv om vad var och en ska prestera. Beslutet måste vara så klart formulerat att adressaten har helt klart för sig vad tillsynsmyndigheten kräver och motiven för dessa krav. Kan ett föreläggande eller förbud missförstås riskerar det att upphävas av överprövande myndighet vid ett överklagande. Beslutet måste också ha lagstöd, vara tidssatt och möjligt att efterleva för adressaten.

Rätt adressat

Ett förbud måste alltid innehålla uppgift om adressatens namn, det är till exempel inte tillräckligt att förbudet riktas mot ägaren av en viss fastighet se dom från MÖD, M 11542-17 och M 11544-17.

Till vem ska beslutet riktas?

I många ärenden som rör små avloppsanläggningar är det en eller flera privatpersoner som är fastighetsägare och genom det kan anses vara verksamhetsutövare med rättslig och faktisk möjlighet att efterkomma ett beslut. I sådana fall riktas beslutet till fastighetsägaren/na (var för sig om det är flera), vilket oftast betyder den eller de som har lagfart på fastigheten. Lagfart är en officiell registrering av ett förvärv av fast egendom. Fastighetsregistret är Sveriges officiella register över hur marken i Sverige är indelad och över vem som äger vad. Dessutom innehåller registret information om adresser, gemensamhetsanläggningar, byggnader och fastighetstaxering. Lantmäteriet ansvarar för drift och förvaltning av fastighetsregistret. Ajourföring i registret görs av Lantmäteriet i samverkan med kommunala lantmäterimyndigheter.

Det är inte korrekt att formulera föreläggandet så att det riktar sig till ”ägaren av fastigheten XX”, utan föreläggandet måste uttryckligen riktas till viss eller vissa angivna fysiska eller juridiska personer. Misstag på detta område leder till att överklagade beslut upphävs. Se till exempel M 1421-14 från MMD.

• Arrendatorer
• Byggnad på ofri grund
• Adressat med adress utomlands
• Dödsbo
• Näringsverksamhet
• Kommun

Arrendatorer

I en dom från MMD, M 2727-18, kom domstolen fram till att arrendatorn var rätt adressat för ett föreläggande eftersom dispositionsrätten till egendomen genom arrendeavtalet övergått från jordägaren till arrendatorn. Arrendatorn har därigenom faktisk och rättslig möjlighet att vidta de åtgärder som följde av föreläggandet.

I en annan dom från MMD, M 1194-20, bedömde domstolen istället att fastighetsägaren var att betrakta som verksamhetsutövare och därmed rätt adressat för nämndens förbud. Beslutet motiverades med att en grundläggande förutsättning för att någon ska betraktas som verksamhetsutövare är att denna ska ha faktiska och rättsliga möjligheter att vidta åtgärder mot påstådda störningar och olägenheter. Domstolen ansåg inte att det i detta fall framkommit något som talade för att fastighetsägaren saknade faktisk eller rättslig möjlighet att åtgärda eller ställa krav på den eventuella arrendatorn att åtgärda anläggningen.

För att bedöma vem som är verksamhetsutövare på en arrenderad fastighet kan arrendeavtalet därmed behöva granskas.

Byggnad på ofri grund

En byggnad på ofri grund är en byggnad på någon annans mark. Byggnaden räknas som lös egendom och det går inte att få lagfart på samma sätt som när det gäller fast egendom. Vem som är ägare av en byggnad på ofri grund ska – om byggnaden har ett taxeringsvärde och ägaren ska betala skatt - ändå anmälas till Skatteverket och registreras i fastighetsregistret. Det finns då en lagfaren ägare till fastigheten (marken) medan ägaren till huset är taxerad ägare. Som utgångspunkt bör miljöförvaltningens beslut i sådana fall riktas till taxerad ägare av huset eftersom det vanligen är den taxerade ägaren som är verksamhetsutövare i miljöbalkens mening och har rättslig och faktisk möjlighet att efterkomma ett beslut. Omständigheter i det enskilda fallet kan dock medföra att husets ägare saknar sådana möjligheter. Vid en invändning från den taxerade ägaren till huset bör tillsynsmyndigheten utreda vem som har möjlighet att utföra åtgärden.

Hus på ofri grund utgör en egen taxeringsenhet med en egen typkod i fastighetsregistret. Ibland kan en byggnad på ofri grund vara för lite värd för att registreras hos Skatteverket och därmed saknas ägaruppgifter i fastighetsregistret. Det sammanlagda värdet på byggnaderna behöver uppgå till minst 50 000 kr för att ett taxeringsvärde ska sättas.

Invänder en fastighetsägare att den byggnad en utredning avser ägs av någon annan och därmed står på ofri grund bör tillsynsmyndigheten kunna begära att fastighetsägaren inkommer med underlag som visar på detta.

Adressat med adress utomlands

Att adressaten bor utomlands spelar ingen roll för beslutet i sig – det ska ställas till rätt adressat på den aktuella adressen utanför Sverige. Det som däremot spelar roll för ärendets vidare handläggning är hur delgivningen kan ske. Skatteverket har uppgifter om adress till fastighetsägare som bor utanför Sverige. Se även avsnittet Om adressaten bor utomlands.

Dödsbo

En fastighet kan ägas av ett dödsbo, som är en avliden persons tillgångar och skulder. Dödsboet är en juridisk person och existerar fram till dess att det upplöses genom arvskifte. Innan dess ska det förvaltas av dödsboets delägare, som kan vara till exempel make/maka och barn. Dödsbodelägarna förvaltar dödsboet tillsammans och beslutar gemensamt om vad som ska göras med fastigheten.

Om ett beslut måste fattas under den tid som dödsboet existerar ska det adresseras till ”Dödsboet efter NN” och skickas till dödsboets angivna adress. Skatteverket kan ha uppgifter om adress till dödsbon, men det är inte säkert att uppgifterna är aktuella eftersom det är dödsbodelägarna själva som anmäler en eventuell adressändring till skattekontoret. Det finns ingen automatisk uppdatering i Skatteverkets register när en person avlider. Vem eller vilka som har fullmakt och företräder dödsboet finns inte heller i Skatteverkets register.

Om dödsboet fortfarande är oskiftat året efter dödsfallet och det finns uppgifter som gör dödsboet deklarationsskyldigt, registrerar Skatteverket dödsboet och tilldelar det ett organisationsnummer. Då finns adressuppgifterna med automatik i fastighetsregistret genom daglig uppdatering av registren mellan Lantmäteriet och Skatteverket. Se även avsnitt Om adressaten är ett dödsbo.

Näringsverksamhet

Om adressaten bedriver näringsverksamhet är det viktigt att ta reda på vilken företagsform det är frågan om. Det är viktigt att skilja på om adressaten är en fysisk person som driver en enskild firma eller en juridisk person till exempel aktiebolag, handelsbolag, kommanditbolag, stiftelse eller ekonomisk förening. Är det en enskild firma ska beslutet riktas till den fysiska personen som driver verksamheten eller äger fastigheten. Om det istället är en juridisk person ska beslutet adresseras till aktiebolaget, handelsbolaget, stiftelsen och så vidare. Man ska använda sig av bolagets korrekta och fullständiga namn och officiella adress. När det gäller vem som är firmatecknare så behövs sådan kunskap först när miljöförvaltningen ska ta ställning till hur delgivning av beslutet ska ske, så att rätt person bekräftar att beslutet eller handlingen för bolagets räkning. Det är alltid den juridiska personens ansvar, till exempel föreningens eller aktiebolagets, att se till att någon behörig fysisk person kan underteckna delgivningskvitton eller lösa ut försändelser på posten.

Kommun

Ett beslut enligt 26 kap. 9 § miljöbalken ska vara riktat till en eller flera namngivna fysiska eller juridiska personer. Det är enbart kommunen - inte kommunens nämnder - som är en juridisk person och beslutet ska därför riktas till kommunen, se till exempel dom i mål M 7937-19 från MÖD.

Tydligt och klart formulerat

Beslutet måste vara så tydligt och klart formulerat att adressaten inte behöver tveka på vad myndigheten vill att denna ska göra.

• Mer generella otydliga formuleringar som ”utföras på ett godtagbart sätt”, eller andra formuleringar som innebär att föreläggandet inte helt klart avgränsas, kan underkännas vid en överprövning. Exempelvis kan nämnas att MÖD i mål M 2824-04 underkände formuleringen ”uppfyller miljöbalkens föreskrifter om avloppsanläggning enligt 12 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd”.
• Vid förbud bör begreppet ”släppa ut otillräckligt renat avloppsvatten” undvikas då det är för oklart formulerat, se domar från MMD, M 1758-19 och M 4883-19, där förbudet upphävdes. Domstolen skriver i mål M 4883-19: ”Förbudet avser utsläpp av orenat avloppsvatten. Detta kan tolkas så att vatten som renats, genom något eller flera reningssteg, inte omfattas av förbudet. Detta oavsett vilken reningsgrad som i och för sig uppnåtts.” Förbud kan istället formuleras som ”Utsläpp av avloppsvatten från bad, disk och tvätt från fastigheten X:X som inte genomgått en av miljö- och byggnämnden godkänd längre gående rening än slamavskiljning förbjuds. Förbudet gäller från och med den...” se dom M 143-14 från MMD.
• I mål i ärende M 974-19 från MMD angav domstolen att ”det förhållandet att nämnden i det meddelade förbudet inte angivit såväl WC-vatten som bad-, dusch- och tvättvatten (BDT-vatten) får anses utgöra en sådan otydlighet som medför att föreläggandet inte kan läggas till grund för ett utdömande av vitet.”
• I dom MÖD M 8011-03, hade tillsynsmyndigheten förelagt samfälligheten om att ”lämna förslag på lösning”, detta ansåg inte domstolen var tydligt nog.

När ska beslutet börja gälla?

Det måste anges vid vilken tidpunkt ett förbud att släppa ut avloppsvatten börjar gälla, eller när en åtgärd senast ska ha vidtagits. Vilken formulering som väljs för denna tidpunkt kan ha betydelse för när beslutet börjar gälla. Om myndighetens beslut formuleras så att det börjar gälla en viss tid efter att beslutet har vunnit laga kraft är denna tidpunkt beroende av bland annat när delgivning sker och om beslutet överklagas. Ett beslut vinner laga kraft när det inte längre kan överklagas.

Om beslutet däremot formuleras så att åtgärder ska vara utförda senast ett angivet datum och delgivning inte hinner ske innan detta datum så kan tillsynsmyndigheten behöva flytta fram tidpunkten för att genomförandetiden blir för kort. Det är alltså inte så lämpligt med denna typ av tidssättning om man har korta åtgärdstider.

Möjlighet att följa beslutet

Det måste vara faktiskt och rättsligt möjligt för adressaten att göra det som krävs.

• I mål M 10805-15 ansåg MÖD att förbudet i det aktuella fallet var försett med ett villkor som medförde utrednings- och bevissvårigheter. Man ansåg att det till och med kunde vara tekniskt omöjligt att uppfylla villkoret. Beslutet borde i stället utformas så att det innebar ett rent förbud mot att släppa ut toalettavloppsvatten till den befintliga anläggningen.
• I dom från MMD, M 6820-18, upphävdes ett förbud då fastighetsägaren inte hade möjlighet att följa förbudet att släppa ut från avloppsanläggningen eftersom den delades med en annan fastighetsägare. Om tillsynsmyndigheten istället hade lagt förbud att släppa ut avloppsvatten till avloppsanläggningen så hade verksamhetsutövaren kunnat följa beslutet

Tydlig bedömning och motivering

En myndighets beslut ska alltid motiveras och i skälen ska alla omständigheter finnas med som varit avgörande för varför anläggningen bedömts vara bristfällig och måste åtgärdas. Ett föreläggande om åtgärder ska vidare vara möjligt att realisera till en rimlig kostnad i förhållande till den miljönytta som uppnås och mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet inte får tillgripas, jfr 2 kap. 7 § miljöbalken och 26 kap. 9 § andra stycket miljöbalken.

Kravet på motivering av myndighetsbeslut framgår av 32 § förvaltningslagen.

Av förvaltningslagen 25 § framgår också krav på kommunicering innan beslut. Ett ärende får som grundregel inte avgöras utan att den som är part har fått tillfälle att yttra sig över beslutsunderlaget. Att kommunicera innebär också att information utbyts och leder till ett bra beslutsunderlag. Av beslutet ska framgå att kommunicering skett och hur myndigheten har beaktat inkomna synpunkter. Detta kan lämpligen ingå som en del i bedömningen och motiveringen av beslutet.

Några viktiga saker att beakta i beslutet är:

• Motiveringen och vilken avvägning som gjorts måste redovisas i beslutet för att adressaten ska förstå och själv kunna värdera miljöförvaltningens argument, se till exempel JO:s uttalande i ärende dnr 5756-2012. JO skriver sammanfattningsvis: ”Det är viktigt att understryka att det inte räcker som motivering att bara återge tillämpliga bestämmelser. Den egentliga motiveringen, slutsatsen, ska utgöras av en redovisning av myndighetens bedömning av betydelsefulla fakta i det enskilda fallet med utgångspunkt från rättsläget.” Hur har förvaltningen gjort bedömningen att anläggningen brister i förhållande till miljöbalkens krav? Lagstöd och hur myndigheten tillämpat bestämmelserna i det enskilda fallet måste anges, se avsnitt Lagstöd.
• Förvaltningens beslut ska vara miljömässigt motiverat. I mål M 1382-17 uttalade MÖD att ”i likhet med vad som anges i de allmänna råden, att bedömningen måste göras utifrån naturgivna och andra förutsättningar för området i fråga. Denna bedömning stämmer överens med vad Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket yttrat, nämligen att krav på kvävereduktion i anläggningar av nu aktuell storlek ska vara miljömässigt väl motiverade.”
• Det behöver framgå av beslutet att det finns möjliga lösningar för fastigheten som är kostnadsmässigt rimliga och ger god nytta för miljön eller människors hälsa. Det är inte fråga om att myndigheten ska göra omfattande prisjäm­förelser eller begära in offerter för olika anläggningstyper, men myndigheten måste innan den fattar beslutet ha gjort en uppskattning av möjliga lösningar och ungefärliga kostnader för dessa. Utan en sådan bedömning kan verksamhetsutövaren inte värdera om kraven är rimliga eller proportionerliga. I de flesta fall skulle det kunna räcka med att förvaltningen i motiveringen anger till exempel: ”Det finns inga omständigheter som talar för det skulle vara svårt att anlägga en ny avloppsanläggning med godtagbar rening på fastigheten till en rimlig kost­nad”. Om verksamhetsutövaren i det enskilda fallet invänt att det finns praktiska problem som avsevärt fördyrar en ny anläggning bör förvaltningen särskilt bemöta dessa argument. Miljöförvaltningen kan då behöva använda sin kunskap till att mer i detalj redogöra för möjliga lösningar. Se även avsnitt Skälighetsavvägning.
• Om beslutet förenats med vite bör även detta motiveras. Vite ska inte användas slentrianmässigt utan endast när myndigheten bedömer att en sådan påtryckning krävs för att förmå adressaten att göra det som anges i beslutet. Ofta har förvaltningen först meddelat ett förbud utan vite och meddelar ett nytt beslut med vite när det inte följts. Ett sådant vite är lätt att motivera – det räcker att ange att tidigare beslut inte har efterkommits och att vite behövs för att uppnå rättelse. Om det första beslutet förenats med vite måste det motiveras, till exempel med att verksamhetsutövaren har motsatt sig åtgärder under handläggningen eller att det är förknippat med stora risker för miljön eller hälsan om utsläpp av avloppsvattnet inte upphör.

Lagstöd

Lagstöd och hur myndigheten tillämpat bestämmelserna i det enskilda fallet måste anges i beslutet. Tillämpliga paragrafer i miljöbalken är ofta

• 26 kap. 9§ (En tillsynsmyndighet får i det enskilda fallet besluta om förelägganden och förbud …)
• 9 kap.7 § (Avloppsvatten ska avledas och renas….)
• 2 kap. 3 § (Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder….)
• 2 kap. 7 § (Kraven i 2-5 §§ och 6 § första stycket gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem…)

Se även avsnitt Översiktlig regelsammanställning.

Av särskilt intresse när det gäller vilket lagstöd som är tillämpligt är om utsläppet av avloppsvatten sker till vattenområde eller inom tätbebyggelse, eftersom det finns ett uttryckligt förbud i 12 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd:

Vattenområde

Om miljöförvaltningen har konstaterat utsläpp till vattenområde av orenat toalettavloppsvatten kan krav på rening av toalettavloppsvatten grundas direkt på förbudet i 12 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

Är det osäkert om det verkligen är ett direktutsläpp, kanske sker utsläppet till en stenkista eller en åkerdränering, får anläggningen bedömas utifrån bestämmelserna i 9 kap. 7 § miljöbalken samt de allmänna hänsynsreglerna.

I förordningen för miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd finns inte någon definition av begreppet vattenområde. Ledning får istället hämtas från den definition av begreppet som finns i 11 kap. 4 § miljöbalken. Där framgår att med vattenområde avses ett område som täcks av vatten vid högsta förutsebara vattenstånd. I förarbetena (prop. 1997/98:45 del II s. 128) nämns som exempel sjöar, vattendrag, diken, kärr och konstgjorda vattensamlingar såsom regleringsdammar och bevattningsmagasin.

Begreppet tätbebyggelse

Begreppet tätbebyggelse är inte heller definierat i förordningen för miljöfarlig verksamhet. Det saknas generellt en gemensam tätortsdefinition, både inom Norden och internationellt. Mark- och miljödomstolen i Nacka konstaterar dock i mål M 4320-13 att en fastighet inte låg inom tätbebyggt område:

Fastigheten ligger inom ett område sydost om X tätort. Avståndet till närmaste samling av hus är ca 600 meter. Mot bakgrund av fastighetens avsides belägna placering anser mark- och miljödomstolen inte att fastigheten ligger inom ett tättbebyggt område.

12 § i FMH har sitt ursprung i 7 § miljöskyddslagen från 1969 som i sin tur kommer från en revidering 1956 i den äldre vattenlagen. Begreppet fanns också i 6 § i den då gällande Byggnadslagen (1947:385). I förarbetena till ändringen av vattenlagen 1956 framgår att man avser utsläpp från ”bebyggelse bestående av ett flertal fastigheter eller bostadshus inom ett till ytvidden jämförelsevis begränsat område”, vilket kan omfatta ”bebyggelse med mer än 200 invånare” och ”närmast kan anses motsvara byggnadslagens begrepp”. (Prop. 1956:173, 1956)

Som hjälp vid tolkningen av ”tätbebyggelse” kan även Statistiska Centralbyråns (SCB:s) definition av begreppet tätort användas. Grundregeln är att tätorten bör ha över 200 invånare och att avståndet mellan husen normalt inte är mer än 200 meter. (Statistiska Centralbyrån, 2016)

”Tätbebyggelse” i miljöbalkens mening kan också jämföras med samlad bebyggelse som tidigare var ett begrepp inom den äldre plan- och bygglagen (1987:10): ”områden med tomter som gränsar till varandra eller som åtskiljs endast av vägar eller naturmark och som tillsammans har minst 10–20 hus”. Begreppet samlad bebyggelse enligt den gamla plan- och bygglagen har sedan 2011 ersatts av det vidare begreppet sammanhållen bebyggelse: ”bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark”. I översiktsplanen för en kommun brukar områden som anses vara sammanhållen bebyggelse finnas utmärkta.

Områden som kan definieras som tätbebyggelse kan ofta omfattas av detaljplanekrav och kan utgöra områden som omfattas av 6 § lagen om allmänna vattentjänster.

Information om hur man överklagar beslutet

Till beslutet måste vara bifogat en hänvisning till hur man överklagar och detta måste framgå av dokumentationen i ärendet, se MÖD M 4544-20.

Anteckning i fastighetsregistret

I allmänhet bör beslutet skickas till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsregistret, så att det följer fastigheten och blir gällande mot en ny ägare vid ett eventuellt ägarbyte. (26 kap. 15 § miljöbalken) Detta förutsätter att föreläggandet eller förbudet riktats mot någon i egenskap av ägare till fastigheten eller byggnaden. Beslutet behöver inte ha vunnit laga kraft för att skrivas in i fastighetsregistret. Syftet med inskrivningen är att ge en eventuell ny ägare möjlighet att förhålla sig till att det finns ett krav riktat mot fastigheten och att göra kravet juridiskt giltigt även mot en ny ägare. För tillsynsmyndighetens del kan det innebära att man slipper starta om tillsynsärendet på nytt om fastigheten byter ägare.

Det är viktigt att tillsynsmyndigheten underrättar inskrivningsmyndigheten om ändringar så att inaktuella uppgifter tas bort ur registret. Detta kan till exempel gälla om verksamhetsutövaren/fastighetsägaren följt beslutet eller om det upphävts efter överklagande. Det är alltid tillsynsmyndighetens ansvar att se till att uppdatera registret, se 26 kap. 15 § tredje stycket miljöbalken:

”Har ett antecknat föreläggande eller förbud upphävts genom ett beslut som vunnit laga kraft eller har den åtgärd som avses med föreläggandet vidtagits eller har ändamålet med föreläggandet eller förbudet förlorat sin betydelse, skall tillsynsmyndigheten så snart den fått vetskap om förhållandet anmäla detta till inskrivningsmyndigheten för borttagande av anteckningen. ”

Inskrivningsmyndigheterna är koncentrerade till sju inskrivningskontor, men alla inskrivningsärenden skickas in till ett och samma kontor, Fastighetsinskrivningen i Norrtälje.

Verkställighetsförordnande enligt 26 kap. 26 § miljöbalken

Huvudregeln är att ett beslut inte gäller förrän det har vunnit laga kraft. Av 26 kap. 26 § miljöbalken framgår att en tillsynsmyndighet får bestämma att dess beslut ska gälla omedelbart även om det överklagas, så kallat verkställighetsförordnande. Ett verkställighetsförordnande innebär att adressaten måste följa beslutet även om det överklagats.

Verkställighetsförordnande bör i första hand användas i ärenden där det är bråttom att åtgärder vidtas eller att utsläpp förhindras på grund av risker för miljön eller hälsan. I de allra flesta tillsynsärenden bör man avvakta att prövningen i alla instanser är avslutad innan beslutet ska verkställas. Om det är befogat med brådskande åtgärder för att det finns risk för akut förorening av vattentäkt eller liknande kan det vara motiverat att även besluta att före­läggandet/förbudet ska gälla omedelbart.

I praktiken kan man se att bestämmelsen ibland används vid mer ”normala” förhållanden, det vill säga utsläpp förbjuds till exempel ett år efter att verksamhetsutövaren delgivits beslutet och att beslutet ska gälla även om det överklagas. I ett sådant fall bör man inte använda bestämmelsen, eftersom inget motiverar denna brådska med verkställigheten. Om bestämmelsen används ska detta motiveras särskilt i beslutet.

(Verkställighetsförordnande ska inte förväxlas med verkställighet i miljöbalken 26 kap. 17 §: ”Har tillsynsmyndigheten meddelat ett föreläggande eller ett förbud enligt 9–13 §§ och blir det inte åtlytt, skall kronofogde­myndigheten efter ansökan av tillsynsmyndigheten verkställa dess beslut. Därvid får beslutet verkställas enligt utsökningsbalken.” Se avsnitt om Tvångsvis genomförande.)