Stöd i arbetet med en mer effektiv vattenförvaltning
Den här vägledningen är till för att underlätta ditt arbete med vattenförvaltning. Här får du hjälp att planera, samordna och dokumentera åtgärder i ett huvudavrinningsområde och stöd i att omsätta miljöbalkens krav till en praktisk och effektiv process – från analys till samråd och genomförande.
Åtgärder med ekosystemen i centrum
Ett hållbart nyttjande av vatten i relation till uppsatta samhällsmål ställer krav på att ekosystemen och dess funktioner är utgångspunkt för åtgärdsprogrammen enligt vattendirektivet. Uppsatta mål och strategier behöver omsättas till konkreta avvägningar i landskapet. Vatten och vattenberoende livsmiljöer påverkas både av aktiviteter som sker på land och i vatten.
Enligt vattenförvaltningsförordningen ska förvaltningen av våra vatten följa naturens egna gränser och flöden av vatten i avrinningsområden, snarare än administrativa såsom kommun- eller länsgränser. Avrinningsområden är därför en naturlig skala att samordna vattenfrågor och åtgärder på för att förbättra kvaliteten på vatten- och livsmiljöer.
Åtgärderna i de distriktsvisa åtgärdsprogrammen är generellt hållna. Det går i dagsläget inte att härleda några synbara effekter av åtgärdsprogrammen till vattenmiljön och det är oklart om miljökvalitetsnormerna kan följas. För att följa miljökvalitetsnormerna och motverka försämring krävs ett långsiktigt, målmedvetet och harmoniserat arbete hos såväl riksdag, regering och dess myndigheter som kommuner, ideella föreningar samt privata och lokala aktörer. Samverkan och tydliga mandat är avgörande för att kunna integrera lokal kunskap i den samlade förvaltningen.
Rätt åtgärder på rätt plats ger effektivitet
För att öka takten i åtgärdsarbetet och säkerställa ett effektivt åtgärdsarbete behövs en konkretisering av åtgärdsprogrammen. Administrativa åtgärder behöver en tydligare koppling till den påverkan från mänskliga verksamheter som är betydande och det fysiska genomförandet av åtgärder. En viktig del i det arbetet är att beakta helheten och planera fysiska åtgärder som genomförs på rätt plats och vars effekter blir möjliga att följa upp.
För att uppnå en effektiv, rättvis och hållbar vattenförvaltning behöver ett aktivt deltagande från alla intressenter stärkas – från nationell ner till lokal och kommunal nivå och upp igen. Många berörda organisationer och myndigheter har en viktig roll för att förbättra tillgången till vatten, skapa en balans mellan bevarande och utveckling, och göra vatten till en ekonomisk och social tillgång.
Uppgifter från avrinningsområdesvisa underlag är en förutsättning för att myndigheter, domstolar, kommuner, verksamhetsutövare och frivilliga organisationer ska kunna fatta beslut om väl riktade åtgärder. För att kunna fatta beslut om relevanta åtgärder behöver underlagen ha en sådan detaljeringsgrad att det är tydligt vilken påverkan som behöver åtgärdas.
Syftet med vägledningen
Denna vägledning innehåller en process som beskriver de moment som länsstyrelserna behöver genomgå vid framtagande av delåtgärdsprogram. Det övergripande målet med att ta fram ett delåtgärdsprogram är att öka takten i åtgärdsarbetet och konkretisera åtgärdsprogrammen.
Vägledningens syfte är därför att bidra till en effektiv, rättvis och hållbar vattenförvaltning genom att:
- utgå från ekosystemen och naturens egna gränser och flöden av vatten i avrinningsområden.
- tydliggöra alla åtgärder som är möjliga att genomföra samt vem som ansvarar för att genomföra åtgärderna.
- kopplingen mellan administrativa åtgärder och konkreta fysiska åtgärder blir tydligare för att belysa hinder som i dag ligger i vägen för att fysiska åtgärder inte kan genomföras.
- det blir tydligt hur långt grundläggande åtgärder når och i vilken omfattning kompletterande åtgärder behövs.
- dokumentation kring bedömningar är transparent.
- förbättra underlag till rapportering till EU-kommissionen.
- stärka ett aktivt deltagande från berörda aktörer.
Arbetet med att ta fram delåtgärdsprogram är inte en linjär utan en iterativ process. Efter att ett delåtgärdsprogram för ett huvudavrinningsområde och tillhörande kustområden med förbundna grund- och kustvatten är framtaget behöver delåtgärdsprogrammet förvaltas och revideras löpande.
Varje moment i vägledningen samlar relevant stöd i form av lagstiftning och vägledning samt en beskrivning av vad som ska göras. Vartefter ny kunskap och underlag finns tillgängligt kommer vägledningen att uppdateras.
Miljökvalitetsnormerna som utgångspunkt
En miljökvalitetsnorm för vatten (MKN) är en rättsligt bindande bestämmelse som anger vilken kvalitet ett vattenområde (vattenförekomst) minst ska ha för att kunna anses vara i gott skick det vill säga. säkerställa en viss kvalitetsnivå. Det omfattar krav på vissa strukturer, funktioner och processer i vattenmiljön för att ekosystem ska fungera.
Ett delåtgärdsprogram ska beskriva de åtgärder, administrativa och fysiska som behöver genomföras för att MKN ska kunna följas.
En delförvaltningsplan är grunden för varje delåtgärdsprogram
En delförvaltningsplan på huvudavrinningsområdesnivå och tillhörande kustområden med förbundna grund- och kustvatten bör innehålla de underlag som är relevanta för att ta fram ett delåtgärdsprogram i enlighet med bilaga 1 i vattenförvaltningsförordningen som anger vad en förvaltningsplan ska innehålla
- Påverkansanalys med redovisning av betydande påverkan orsakad av mänsklig verksamhet.
- Statusbedömning av ekologisk status respektive potential och kemisk status för ytvatten samt kvantitativ och kemisk status för grundvatten. För ekologisk status bör även status för kvalitetsfaktorer presenteras.
- Redovisning av gällande kvalitetskrav inkl. skäl till kraftigt modifierat vatten (KMV).
- Redovisning av skyddade områden och dess förvaltning.
- Hur särskilda krav beaktats
- Redovisning av riskbedömning.
- Ekonomisk analys av vattenanvändningen
- Bedöm behov av förbättringar.
- Uppföljning av senaste cykeln och utvärdering av åtgärders effekt.
- En översyn av alla pågående och planerade åtgärder samt återstående förbättringsbehov utifrån betydande påverkan som leder till att miljökvalitetsnormer inte kan följas.
I analys av pågående och genomförda åtgärder är det av stor vikt att beakta synergier/ konflikter med andra direktiv:
- Art- och habitatdirektivet, 92/43/EEG
- Dricksvattendirektivet, 75/440/EEG
- Badvattendirektivet, 76/160/EEG
- Fiskevattendirektivet, 78/659/EEG
- Nitratdirektivet, 91/676/EEG
- Utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden, 91/414/EEG
- Översvämningsdirektivet
- Koppling till havsmiljödirektivet
- IAS, Förordning (EU) nr 1143/2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter
- Restaureringsförordningen, förordning (EU) 2024/1991 om restaurering av natur
- Rening och kontroll av utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse, direktiv 91/271/EEG
- Samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, direktiv 96/61/EG
- Förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö, 76/464/EEG
Viktigt att få med alla som berörs
Kravet på samverkan följer av vattenförvaltningsförordningen och är grunden för ett effektivt genomförande av vattenförvaltningen. Endast genom att involvera de som berörs av, och kan påverka, vattenkvaliteten i hav, sjöar och vattendrag kan målen i vattenförvaltningsförordningen nås på ett effektivt sätt.
De som berörs av vattenförekomsten bör inkluderas löpande för att säkerställa att deras kunskaper och erfarenheter tillvaratas i besluten. Först när förtroende för processen är på plats, blir ansvaret för genomförandet av åtgärder naturligt. Genom att förstå behovet och besluten, skapas åtgärdsvilja hos de som har mandat att genomföra åtgärder.
Samverkan mellan ansvarig myndighet och lokala aktörer tar tid, och måste planeras in. Det kan inte ses som en separat aktivitet och behöver inkludera reflektioner kring arbetssätt och förutsättningar.
Hur når vi vattendirektivets mål till 2027?
Genom att inte använda samverkan inom ramen för vattenförvaltningen på det sätt som lagstiftningen avser blir genomförandet av åtgärder lågt och förtroendet för uppsatta mål svagt. Det gör det också svårt för Sverige att nå vattendirektivets mål till 2027. Med tanke på att målåret 2027 för vattenförvaltningen närmar sig, behöver samverkan utvecklas inom ramen för svensk vattenförvaltning så att den sker mer ändamålsenligt.
Krav på spårbarhet i underlag och rapportering
Ansvarig länsstyrelse bör redovisa information på ett sätt som underlättar samverkan och processerna vid tillsyn och prövning. Information bör också finnas tillgänglig på ett sätt som underlättar rapportering till EU-kommissionen och för andra processer där miljökvalitetsnormer och den bakomliggande informationen är av värde. Avseende rapportering till EU-kommissionen bör informationslagring utgå från den EU-gemensamma vägledningen för rapportering.
För varje ytvattenförekomst ska det vara möjligt att spåra underlag och bedömningar som har legat till grund för den information som ingår i de uppgifter som redovisas till Havs- och vattenmyndigheten. Uppdateringar och korrigeringar av data, underlag och bedömningar ska utföras utan att ursprungliga data om ytvattenförekomsten förloras. Det ska tydligt framgå att data har ändrats, vilken myndighet som har utfört ändringen och datum då ändringen skett.
Analyser och krav som måste vara på plats
Framtagande av delåtgärdsprogram förutsätter att påverkansanalysen, riskbedömningen och den ekonomiska analysen av vattenanvändningen enligt 8, 9 och 10 §§ HVMFS 2017:20 är genomförd. Krav enligt annan EU-lagstiftning ingår i de så kallade grundläggande åtgärderna och ska genomföras. För ett enhetligt vattenvårdsarbete är det viktigt att i analys av pågående och genomförda åtgärder beakta synergier och konflikter med andra vattenrelaterade direktiv och annan lagstiftning.
I enlighet med vattenförvaltningsförordningen ska åtgärder redovisas som grundläggande åtgärder och som kompletterande åtgärder. Båda kan bestå av administrativa eller konkreta fysiska åtgärder. I de fall grundläggande åtgärder inte bedöms täcka hela förbättringsbehovet kan kompletterande åtgärder identifieras.
Om det i delförvaltningsplanen framgår behov av åtgärder, administrativa eller konkreta fysiska åtgärder, för att följa miljökvalitetsnormerna behöver ett delåtgärdsprogram utformas för huvudavrinningsområden med tillhörande kustområden och förbundna grund- och kustvatten. Ett delåtgärdsprogram ska på lämpligt sätt tas in i åtgärdsprogrammet för distriktet.
Från analys till konkreta åtgärder i programmen
Ett delåtgärdsprogram behöver innehålla en sammanställning av alla åtgärder, såväl administrativa som fysiska, och all verksamhet som kan påverka möjligheten att följa miljökvalitetsnormer eller påverka kvaliteten på dricksvatten. I delåtgärdsprogrammet ska alla fysiska åtgärder som är tekniskt och ekonomiskt möjliga att genomföra för att nå kvalitetskraven sammanfattas. En fysisk åtgärd som inkluderas i delåtgärdsprogrammet ska vara förankrad, platsspecifik, ha en ansvarig utförare, en tidpunkt för genomförande samt en föreslagen finansiering. En möjlig åtgärd kan inte exkluderas till följd av låg åtgärdsvilja eller brist på finansiering. Sådana hinder måste i så fall lösas via administrativa åtgärder.
En administrativ åtgärd som inkluderas i sammanfattningen kan vara lokal, regional eller nationell och syfta till att skapa förutsättningar för att minska påverkanstrycket eller att genomförandet av fysiska åtgärder för att minska påverkanstrycket kan genomföras.
Administrativa åtgärder kan omfatta:
- Juridiska styrmedel: kan tvinga individer och organisationer att ändra sitt beteende för att minska risken för negativa sanktioner.
- Ekonomiska styrmedel: kan påverka aktörers beteende i en för samhället önskvärd riktning genom att tillföra eller beröva aktörer materiella eller ekonomiska resurser.
- Informativa styrmedel: kan påverka aktörers beteende genom kunskapsöverföring snarare än genom tvång, sanktioner eller ekonomiska incitament. Forskning och innovation sker både inom privat och offentlig sektor och handlar om att generera ny kunskap, ny teknik och att hitta nya lösningar på problem och utmaningar.
Innehåll i ett delåtgärdsprogram
För att det ska vara möjligt att uppfylla de formella kraven på redovisning av åtgärdsprogram bör innehållet för ett delåtgärdsprogram uppfylla samma formella krav som för ett åtgärdsprogram för vattendistrikt. På så sätt riskerar inte framtagandet av ett delåtgärdsprogram inskränka på skyldigheten att i ett åtgärdsprogram för vattendistriktet ange den information som följer av 6 kap. 5 och 6 §§ vattenförvaltningsförordningen.
Enligt 5 kap. 9 § i miljöbalken ska ett åtgärdsprogram för ett distrikt innehålla:
- uppgifter om den eller de miljökvalitetsnormer som ska följas eller den eller de risker för dricksvatten som har identifierats,
- uppgifter om de åtgärder som myndigheter eller kommuner behöver vidta för att miljökvalitetsnormerna ska följas eller för att skydda kvaliteten på dricksvatten, vilka myndigheter eller kommuner som behöver vidta åtgärderna och när åtgärderna behöver vara genomförda,
- uppgifter om hur krav på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor som påverkar möjligheterna att följa miljökvalitetsnormerna eller skydda kvaliteten på dricksvatten och mellan olika åtgärder som avses i 2,
- i fråga om åtgärder för att följa en miljökvalitetsnorm som avses i 2 § första stycket 1, uppgifter om den förbättring som var och en av åtgärderna bedöms medföra och hur åtgärderna tillsammans bedöms bidra till att normen följs,
- de uppgifter som i övrigt behövs till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, och
- en analys av programmets konsekvenser från allmän och enskild synpunkt och hur åtgärderna enligt 2 är avsedda att finansieras.
Ett åtgärdsprogram ska omprövas vid behov, dock minst vart sjätte år. Lag (2024:22).
Följande steg i framtagandesprocessen är en utveckling av handboken om åtgärdsprogram för att säkerställa att processen genererar den information som behövs i enlighet med miljöbalkens femte kapitel.
Berörd länsstyrelse bedömer om ett delåtgärdsprogram behöver tas fram utifrån en avvägning av möjliga åtgärder i förhållande till status, påverkan och riskanalys som gjorts tidigare. Bedömningen behöver göras i samarbete med de som besitter den sakkunskap som krävs för att göra avvägningen. Det är av stor vikt att hela bredden av länsstyrelsernas, och andra mer lokala aktörers, kompetens utnyttjas på ett tidigt stadium i arbetet med att ta fram delåtgärdsprogram. Programmen kan påverka en stor del av länsstyrelsernas verksamhet, bl. a. planfrågor, tillstånd, anmälningar och tillsyn enligt miljöbalken, kulturmiljövärden, akvatisk och terrester naturvård och landsbygdsutveckling.
Utifrån att det bedöms finnas behov av ett delåtgärdsprogram beskrivs nedan en process för framtagning
Utvärdera om det behövs ytterligare avvägningar eller om undantag kan tillämpas. Finns det ett underskott av fysiska åtgärder som är tekniskt och ekonomiskt möjliga att genomföra för att nå kvalitetskraven i vattenförekomsten behöver man gå tillbaka till förarbetet för att bedöma om MKN behöver revideras.
