Delåtgärdsprogram - Stöd i arbetet med en mer effektiv vattenförvaltning

Miljökvalitetsnormerna som utgångspunkt

En miljökvalitetsnorm för vatten (MKN) är en rättsligt bindande bestämmelse som anger vilken kvalitet ett vattenområde (vattenförekomst) minst ska ha för att kunna anses vara i gott skick det vill säga. säkerställa en viss kvalitetsnivå. Det omfattar krav på vissa strukturer, funktioner och processer i vattenmiljön för att ekosystem ska fungera.
Ett delåtgärdsprogram ska beskriva de åtgärder, administrativa och fysiska som behöver genomföras för att MKN ska kunna följas.

Vad innebär en effektiv vattenförvaltning

En viktig utgångspunkt i vattendirektivet är att vatten inte är vilken vara som helst utan ett arv som måste skyddas, försvaras och behandlas som ett sådant [1]. Direktivets syfte är att sätta upp en ram för skydd av våra vatten [2] med de övergripande målen om god status för samtliga vattenförekomster, jämte mål om att förhindra ytterligare försämring av status [3]. Ett starkt skydd av vatten samt en hållbar vattenresursanvändning krävs för att nå generationsmålet samt för miljökvalitetsmålen för levande hav, sjöar och vattendrag, nu och för kommande generationer.

Vatten behövs för många olika syften och en holistisk förvaltning, som beaktar egenskaper hos den hydrologiska cykeln och dess interaktion med andra naturresurser och ekosystem, är central. Ekologisk hållbarhet är en förutsättning för social och ekonomisk hållbarhet. Alla syften som vatten behövs för behöver ta hänsyn till dess påverkan på ekosystem och naturresurser.

Utgångspunkt för åtgärdsprogrammen är ett hållbart nyttjande av vatten som ställer krav på fungerande ekosystem i relation till uppsatta samhällsmål. Detta ska ges uttryck i miljökvalitetsnormerna.

En effektiv vattenförvaltning innebär en integrerad förvaltning som främjar samordning av vattenfrågor för att maximera den ekonomiska och sociala välfärden på ett rättvist sätt utan att äventyra hållbarheten hos viktiga ekosystem, såväl terrestra som akvatiska [4]. Förvaltning av vattenresurser påverkar såväl ekonomin som samhället och omvänt. Till exempel har energi- och livsmedelsproduktionen en betydande påverkan på vattenresurser [5].

Effektivitet handlar om att nå uppsatta mål med god kvalitet och till en rimlig kostnad[6] enligt gällande rätt och förpliktelser. Vattenförvaltningens mål innefattar att uppnå fastställda miljökvalitetsnormer och att motverka försämring. En effektiv vattenförvaltning har därför ändamålsenligt satta miljökvalitetsnormer med åtgärder som motiverar hur miljökvalitetsnormerna ska uppnås och eller följas på ett kostnadseffektivt sätt samt åtgärder som säkerställer att försämring inte sker. Det kan i vissa fall innebära att delåtgärdsprogram för geografiskt avgränsade områden behöver tas fram. En effektiv vattenförvaltning kräver välfungerande samordningsmekanismer mellan, och inom, olika myndigheter respektive berörda aktörer. Samordningen ska även ske mellan olika lagstiftningar som berör vatten.

För att följa miljökvalitetsnormerna och motverka försämring krävs ett långsiktigt, målmedvetet och harmoniserat arbete hos såväl riksdag, regering och dess myndigheter som kommuner, ideella föreningar samt privata och lokala aktörer. Ett verkligt deltagande som involverar användare, planerare och beslutsfattare på alla nivåer är betydligt mer än samråd och sker först när berörda aktörer är en del av beslutsprocessen.

Varför behövs delåtgärdsprogram

Delåtgärdsprogrammen förväntas leda till att fler åtgärder identifieras och genomförs för att miljökvalitetsnormer i vatten- och havsmiljön ska kunna följas. I tillägg till att tydligare visa på hur miljökvalitetsnormerna ska kunna följas, förtydligas ansvaret för de fysiska åtgärder som ska genomföras samt när det ska ske. Genom att tydliggöra vilka åtgärder som ska genomföras, vem som är ansvarig utförare samt vilken finansiering som ska användas genererar delåtgärdsprogram ett mer kostnadseffektivt åtgärdsarbete och ökad effekt i miljön.

EU kommissionen har utvärderat Sveriges genomförande av vattendirektivet och identifierat ett antal brister och behov av förbättringar. Utifrån det har kommissionen bland annat gett Sverige följande rekommendationer:

• Öka ambitionsnivån och minska efterlevnadsgapet för att adressera den identifierade bristen på efterlevnad av att uppnå god status så mycket som möjligt till nästa rapporteringscykel.
• Identifiera och genomföra alla grundläggande och nödvändiga kompletterande åtgärder för att minska nuvarande påverkan som förhindrar uppnåendet av god status eftersom påverkan kommer att förvärras av klimatförändringarna till exempel genom att föroreningar koncentreras vid lägre vattentillgång.
• Sverige behöver förbättra sitt åtgärdsprogram så att det blir mer utförligt angående de specifika åtgärder som planeras, för att möjliggöra ett planeringsverktyg som är öppet för insyn och som visar hur miljömålen kan uppnås på ett samordnat sätt. Meningsfull information om åtgärdernas räckvidd, tidsfrister och finansiering bör inkluderas i åtgärdsprogrammen så att strategin för att uppnå målen blir tydligare.
• Öka ansträngningarna för att tillämpa naturbaserade lösningar med syfte att minska fysisk påverkan på vattenförekomster bland annat från markavvattning inom jordbruket.
• Öka ansträngningarna för att förbättra kontinuiteten i vattendrag och säkra ett minimum av ekologiska flöden samt att förbättra den generella hydrologiska situationen också i samarbete med angränsande länder.

Arbete med delåtgärdsprogram är en viktig del för att åtgärda några av EU kommissionens rekommendationer på Sveriges genomförande av ramdirektiv för vatten. Delåtgärdsprogram, det vill säga avrinningsområdesvisa åtgärdsprogram, ska konkretisera vilka administrativa och fysiska åtgärder som ska genomföras för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas. Vidare ska delåtgärdsprogrammen ha helhetssyn, planering och uppföljning av åtgärder efter vattnets väg genom landskapet ut till kust och hav. Det förutsätter också att andra vattenfrågor integreras såsom översvämning och vattenbrist. Havs- och vattenmyndigheten ser därför att arbetet med delåtgärdsprogram åtgärdar flera av EU-kommissionens rekommendationer.

Syftet med vägledningen

Denna vägledning innehåller en process som beskriver de moment som länsstyrelserna behöver genomgå vid framtagande av delåtgärdsprogram. Det övergripande målet med att ta fram ett delåtgärdsprogram är att öka takten i åtgärdsarbetet och konkretisera åtgärdsprogrammen.

Vägledningens syfte är därför att bidra till en effektiv, rättvis och hållbar vattenförvaltning genom att:

• utgå från ekosystemen och naturens egna gränser och flöden av vatten i avrinningsområden.
• tydliggöra alla åtgärder som är möjliga att genomföra samt vem som ansvarar för att genomföra åtgärderna.
• kopplingen mellan administrativa åtgärder och konkreta fysiska åtgärder blir tydligare för att belysa hinder som i dag ligger i vägen för att fysiska åtgärder inte kan genomföras.
• det blir tydligt hur långt grundläggande åtgärder når och i vilken omfattning kompletterande åtgärder behövs.
• dokumentation kring bedömningar är transparent.
• förbättra underlag till rapportering till EU-kommissionen.
• stärka ett aktivt deltagande från berörda aktörer.

Arbetet med att ta fram delåtgärdsprogram är en iterativ process. Det är viktigt att åtgärdsgenomförandet inte avstannar i väntan på ett komplett program. Fler åtgärder behöver identifieras löpande vartefter genomförda åtgärder utvärderas. På så sätt fortskrider arbetet till dess att miljökvalitetsnormen följs. Efter att delåtgärdsprogramet för ett huvudavrinningsområde och tillhörande kustområden med förbundna grund- och kustvatten är framtaget behöver det förvaltas och revideras löpande.

Varje moment i vägledningen samlar relevant stöd i form av lagstiftning och vägledning samt en beskrivning av vad som ska göras. Vartefter ny kunskap och underlag finns tillgängligt kommer vägledningen att uppdateras.

En delförvaltningsplan är grunden för varje delåtgärdsprogram

En delförvaltningsplan på huvudavrinningsområdesnivå och tillhörande kustområden med förbundna grund- och kustvatten bör innehålla de underlag som är relevanta för att ta fram ett delåtgärdsprogram i enlighet med bilaga 1 i vattenförvaltningsförordningen som anger vad en förvaltningsplan ska innehålla.

Vem ansvarar för vad?

Vattenförvaltningen i Sverige syftar till att säkerställa vattenresurser av god kvalitet och kvantitet för ekosystem, människor och samhällets utveckling. Förvaltningen sker enligt svensk lagstiftning som implementerat EU:s ramdirektiv för vatten med en ambition att involvera alla berörda aktörer från källa till hav. Vatten ska förvaltas så lokalt som möjligt, med utgångspunkt från nationella och EU-rättsliga regleringar.

Vattenförvaltningen styrs i huvudsak genom miljöbalken, förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön även benämnd vattenförvaltningsförordningen, Naturrestaureringsförordningen samt Översvämningsförordningen.

Nedan redovisas hur ansvarsfördelningen enligt lagstiftning ser ut nationellt, regionalt och lokalt.

Nationellt

Havs- och vattenmyndigheten

Havs- och vattenmyndigheten är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav [7].

Myndigheten ska särskilt vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att samordna vattenmyndigheterna för genomförandet av vattenförvaltningsförordningen (2004:660) [8].

Havs- och vattenmyndigheten ska:

• Vara pådrivande till att vattenförvaltningsförordningen genomförs med god och jämförbar kvalitet i de fem vattendistrikten
• Samordna vattenförvaltningsarbetet med genomförande av andra direktiv, förordningar och beslut av riksdag och regering
• Säkra att Sverige som nation uppfyller de formella krav som gäller rapportering till EU-kommissionen
• Tillse att de relevanta överenskommelser och beslut som tas inom den EU-gemensamma genomförandestrategin (CIS) införlivas i Sverige genom myndighetens föreskrifter och vägledning, samt att behov av ändring i annan författning lyfts till regeringen

Havs- och vattenmyndigheten har bemyndigande att inom sitt ansvarsområde meddela närmare föreskrifter för: [9] [10]

• Hur miljökvalitetsnormerna för ytvatten ska utformas och fastställas
• Hur förvaltningsplaner ska redovisas
• Hur åtgärdsprogram ska redovisas
• Övervakningsprogrammens innehåll och genomförande
• Om hur och när de uppgifter som behövs för Sveriges rapportering till EU av vattendirektivets genomförande ska redovisas

Havs- och vattenmyndigheten fick 2025 [11] i uppdrag av regeringen att vägleda länsstyrelser i arbetet med framtagande av delåtgärdsprogram.

Sveriges geologiska undersökning

Sveriges geologiska undersökning är förvaltningsmyndighet för frågor om landets geologiska beskaffenhet och mineralhantering [12]. Myndigheten ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet [13].

Sveriges geologiska undersökning har bemyndigande att inom sitt ansvarsområde meddela närmare föreskrifter för: [14]

• Hur miljökvalitetsnormerna för grundvatten ska utformas och fastställas
• Riskbedömning och riskhantering avseende tillrinningsområden för uttagspunkt för dricksvatten
• Hur förvaltningsplaner ska redovisas
• Hur åtgärdsprogram ska redovisas
• Övervakningsprogrammens innehåll och genomförande

Regionalt

Länsstyrelserna inklusive de som är utpekade vattenmyndigheter

Av miljöbalken framgår att Sveriges landområden och kustvattenområden ska delas in i fem vattendistrikt. [15] [16] En länsstyrelse i varje vattendistrikt ska vara vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Vilken länsstyrelse som är vattenmyndighet i respektive vattendistrikt regleras i miljöbalken. [17]

Övriga länsstyrelser inom ett vattendistrikt, som inte är vattenmyndighet, ska biträda distriktets vattenmyndighet [18] och samordnas via länsstyrelsens beredningssekretariat [19].

Respektive vattenmyndighet ska se till att det löpande görs en beskrivning, analys och kartläggning av distriktet och en ekonomisk analys av vattenanvändningen. Underlagen ska revideras löpande. [20]

Varje vattenmyndighet ska se till att det för vattendistriktet utarbetas förslag till miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram, förvaltningsplaner och miljöövervakningsprogram samt genomföra åtgärdsprogram och miljöövervakning, ansvara för samordningen inom delområden och fatta beslut i frågor om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i övrigt. [21] Vattenmyndighet i respektive distrikt får överlåta detta åt övriga länsstyrelser i distriktet. [22]

Arbetet ska möjliggöra och uppmuntra till deltagande av alla som berörs av förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. [23] För att skapa denna samverkan ska vattenmyndigheterna och övriga länsstyrelser, när det är lämpligt, bilda referensgrupper med olika intressenter för att skapa den samverkan. [24] Sådana referensgrupper kan motsvaras av till exempel vattenråd eller vattenvårdsförbund.

Varje vattenmyndighet ska fastställa kvalitetskrav för vatten [25]. Innan vattenmyndigheten fattar beslut om kvalitetskrav, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram eller i övrigt handlägger frågor av större betydelse ska myndigheten samråda med de myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare och enskilda som berörs av beslutet. [26] Inom de länsstyrelserna som är utpekade vattenmyndighet ska det finnas ett särskilt beslutande organ som kallas vattendelegation. [27] Kvalitetskraven lämnas till vattendelegationen för att beslutas som miljökvalitetsnormer. [28]

Lokalt

Kommun

Kommuner ansvarar för att miljökvalitetsnormer följs [29]. En kommun får inte tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om den ger upphov till att en ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt, trots åtgärder för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter. Föroreningen eller störningen får inte heller ha sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. [30]

Kommuner ska inom sina ansvarsområden vidta de åtgärder som behövs enligt ett åtgärdsprogram. [31]

Lokala vattenorganisationer

Lokala vattenorganisationer kan motsvaras av ideella organisationer där kommuner, markägare, kraftbolag, industrier och andra intressenter kan ingå så som vattenvårdsförbund, vattenvårdsföreningar, vattenförbund och vattenråd.

Till skillnad från vattenmyndighet och länsstyrelse har lokala vattenorganisationer inget direkt juridiskt ansvar i vattenförvaltningen. Deras kunskap och arbete är dock avgörande för att möjliggöra deltagande av alla som berörs av förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Deras roll och mandat kan förtydligas i samband med finansiering av deltagande i vattenförvaltningsarbetet.

Viktigt att få med alla som berörs

Kravet på samverkan följer av vattenförvaltningsförordningen och är grunden för ett effektivt genomförande av vattenförvaltningen. Endast genom att involvera de som berörs av, och kan påverka, vattenkvaliteten i hav, sjöar och vattendrag kan målen i vattenförvaltningsförordningen nås på ett effektivt sätt.

De som berörs av vattenförekomsten bör inkluderas löpande för att säkerställa att deras kunskaper och erfarenheter tillvaratas i besluten. Först när förtroende för processen är på plats, blir ansvaret för genomförandet av åtgärder naturligt. Genom att förstå behovet och besluten, skapas åtgärdsvilja hos de som har mandat att genomföra åtgärder.

Samverkan mellan ansvarig myndighet och lokala aktörer tar tid, och måste planeras in. Det kan inte ses som en separat aktivitet och behöver inkludera reflektioner kring arbetssätt och förutsättningar.

Krav på spårbarhet i underlag och rapportering

Ansvarig länsstyrelse bör redovisa information på ett sätt som underlättar samverkan och processerna vid tillsyn och prövning. Information bör också finnas tillgänglig på ett sätt som underlättar rapportering till EU-kommissionen och för andra processer där miljökvalitetsnormer och den bakomliggande informationen är av värde. Avseende rapportering till EU-kommissionen bör informationslagring utgå från den EU-gemensamma vägledningen för rapportering.

För varje ytvattenförekomst ska det vara möjligt att spåra underlag och bedömningar som har legat till grund för den information som ingår i de uppgifter som redovisas till Havs- och vattenmyndigheten. Uppdateringar och korrigeringar av data, underlag och bedömningar ska utföras utan att ursprungliga data om ytvattenförekomsten förloras. Det ska tydligt framgå att data har ändrats, vilken myndighet som har utfört ändringen och datum då ändringen skett.

Analyser och krav som måste vara på plats

Framtagande av delåtgärdsprogram förutsätter att påverkansanalysen, riskbedömningen och den ekonomiska analysen av vattenanvändningen enligt 8, 9 och 10 §§ HVMFS 2017:20 är genomförd. Krav enligt annan EU-lagstiftning ingår i de så kallade grundläggande åtgärderna och ska genomföras. För ett enhetligt vattenvårdsarbete är det viktigt att i analys av pågående och genomförda åtgärder beakta synergier och konflikter med andra vattenrelaterade direktiv och annan lagstiftning.

I enlighet med vattenförvaltningsförordningen ska åtgärder redovisas som grundläggande åtgärder och som kompletterande åtgärder. Båda kan bestå av administrativa eller konkreta fysiska åtgärder. I de fall grundläggande åtgärder inte bedöms täcka hela förbättringsbehovet kan kompletterande åtgärder identifieras.

Om det i delförvaltningsplanen framgår behov av åtgärder, administrativa eller konkreta fysiska åtgärder, för att följa miljökvalitetsnormerna behöver ett delåtgärdsprogram utformas för huvudavrinningsområden med tillhörande kustområden och förbundna grund- och kustvatten. Ett delåtgärdsprogram ska på lämpligt sätt tas in i åtgärdsprogrammet för distriktet.

Från analys till konkreta åtgärder i programmen

Ett delåtgärdsprogram behöver innehålla en sammanställning av alla åtgärder, såväl administrativa som fysiska, och all verksamhet som kan påverka möjligheten att följa miljökvalitetsnormer eller påverka kvaliteten på dricksvatten. I delåtgärdsprogrammet ska alla fysiska åtgärder som är tekniskt och ekonomiskt möjliga att genomföra för att nå kvalitetskraven sammanfattas. En fysisk åtgärd som inkluderas i delåtgärdsprogrammet ska vara förankrad, platsspecifik, ha en ansvarig utförare, en tidpunkt för genomförande samt en föreslagen finansiering. En möjlig åtgärd kan inte exkluderas till följd av låg åtgärdsvilja eller brist på finansiering. Sådana hinder måste i så fall lösas via administrativa åtgärder.

En administrativ åtgärd som inkluderas i sammanfattningen kan vara lokal, regional eller nationell och syfta till att skapa förutsättningar för att minska påverkanstrycket eller att genomförandet av fysiska åtgärder för att minska påverkanstrycket kan genomföras.

Administrativa åtgärder kan omfatta:

• Juridiska styrmedel: kan tvinga individer och organisationer att ändra sitt beteende för att minska risken för negativa sanktioner.
• Ekonomiska styrmedel: kan påverka aktörers beteende i en för samhället önskvärd riktning genom att tillföra eller beröva aktörer materiella eller ekonomiska resurser.
• Informativa styrmedel: kan påverka aktörers beteende genom kunskapsöverföring snarare än genom tvång, sanktioner eller ekonomiska incitament. Forskning och innovation sker både inom privat och offentlig sektor och handlar om att generera ny kunskap, ny teknik och att hitta nya lösningar på problem och utmaningar.

Innehåll i ett delåtgärdsprogram

För att det ska vara möjligt att uppfylla de formella kraven på redovisning av åtgärdsprogram bör innehållet för ett delåtgärdsprogram uppfylla samma formella krav som för ett åtgärdsprogram för vattendistrikt. På så sätt riskerar inte framtagandet av ett delåtgärdsprogram inskränka på skyldigheten att i ett åtgärdsprogram för vattendistriktet ange den information som följer av 6 kap. 5 och 6 §§ vattenförvaltningsförordningen.

Följande steg i framtagandesprocessen är en utveckling av handboken om åtgärdsprogram för att säkerställa att processen genererar den information som behövs i enlighet med miljöbalkens femte kapitel.

Berörd länsstyrelse bedömer om ett delåtgärdsprogram behöver tas fram utifrån en avvägning av möjliga åtgärder i förhållande till status, påverkan och riskanalys som gjorts tidigare. Bedömningen behöver göras i samarbete med de som besitter den sakkunskap som krävs för att göra avvägningen. Det är av stor vikt att hela bredden av länsstyrelsernas, och andra mer lokala aktörers, kompetens utnyttjas på ett tidigt stadium i arbetet med att ta fram delåtgärdsprogram. Programmen kan påverka en stor del av länsstyrelsernas verksamhet, bl. a. planfrågor, tillstånd, anmälningar och tillsyn enligt miljöbalken, kulturmiljövärden, akvatisk och terrester naturvård och landsbygdsutveckling