Åtgärdsfaktablad 39 - Farliga ämnen

Idag finns ingen funktion för att med kort varsel tillhandahålla ekotoxikologiskt och marinbiologiskt expertstöd för oljeskadeskydd. Med detta avses experter som har kunskap om och kan förklara vilken miljöpåverkan olika typer av oljor har, kan ge råd kring miljöprioriteringar till havs och på land vid mindre eller större oljeolyckor, samt har kunskap om beredskapsplanering, räddningstjänst och saneringsmetoder.

Oljeolyckor är en sådan sällanhändelse att det ofta är personal som aldrig stött på en sådan situation tidigare som behöver ta beslut. Det finns dock begränsad kunskap och erfarenhet av oljeolyckor hos vissa kommuner, länsstyrelser och myndigheter. Räddningstjänster och miljökontor har ofta behov av stöd för att göra korrekta miljöprioriteringar och -avvägningar.

År 2014 beslutade generaldirektörerna för

• Havs- och vattenmyndigheten (HaV)
• Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)
• Kustbevakningen (KBV)
• Sjöfartsverket (SjV)
• Transportstyrelsen (TS) tillsammans med
• Länsstyrelserna och
• Sveriges Kommuner och Landsting

Sveriges strategi för oljeskadeskydd.

Myndigheterna gav arbetsgruppen Nationell samverkansgrupp för oljeskadeskydd (NSO) i uppdrag att ta fram en handlingsplan. I handlingsplanen understryks fokusområde 1, där det ingår att ta fram ”en nationell stödjande resurs”. Någon sådan finns inte på plats.

Sjöfarten har genomgått en omfattande omställning mot renare fartygsbränslen sedan svaveldirektivet i SECA regionen infördes 2015 och det pågår fortsatt en snabb omställning i takt med att sjöfartens klimatpåverkan ska minska. Det innebär att den traditionella bunkeroljan redan har ersatts med nya bränslen och att fler innovationer och miljövänligare alternativ till dagens fossila bränslen förväntas introduceras på marknaden under de närmaste åren.

Hantering av en olycka blir mer komplex för de operativa aktörerna som behöver ha beredskap att bekämpa många olika bränslen och ämnen som de ofta saknar tidigare erfarenhet av. Därför finns ett ökat behov av ett expertstöd för oljeskadeskydd, med detaljerade kunskaper inom ekotoxikologi och marinbiologi, samt kunskap inom myndigheternas ansvarsområde kring oljeolyckor. Behovet ökar också då sjöfarten har krav på lägre svavelhalt i bränslet från och med 2020 och därmed använder nya typer av bränslen med andra kemiska egenskaper än klassiska förbränningsoljor, där nuvarande uppsamlings- och saneringsmetoder inte fungerar med fullgod effekt.

Antalet sjötransporter förväntas öka i framtiden och för att klara ökade utsläppskrav kommer fler fartyg förmodligen att börja använda alternativa fartygsbränslen utöver lågsvavliga hybridoljor, vilket till exempel kan bli vegetabiliska oljor och biobränslen. Om experimentella och miljöskadliga metoder används av okunskap, kan detta leda till att insatsen råkar göra mer skada än nytta.

Genom åtgärdens införda expertstöd, samordnas och optimeras upptaget av olja bättre mellan hänsyn till miljö och socioekonomiska intressen till havs och vid kusten. Detta kommer att resultera i lägre miljöpåverkan från oljespill som uppkommer från fartygsolyckor till sjöss, samt ett mer ekonomiskt- och tidseffektivt upptag av sådana föroreningar. Detta jämfört med om varje myndighet och kommun ansvarar för ”sitt” område, där resurser och metoder inte samordnas och om felaktiga beslut tas baserat på okunskap kan det bland annat leda till att delar av kommunens ersättningskrav underkänns.

Åtgärd 39 syftar till att miljökvalitetsnormen nedan ska kunna följas. Se HVMFS 2012:18.

Miljökvalitetsnorm B.1

Tillförsel av farliga ämnen från mänsklig verksamhet ska minska tills den inte orsakar halter av farliga ämnen som förhindrar att god miljöstatus uppnås.

Indikator: B.1.1 Farliga ämnen i biota

Miljökvalitetsnormen B.1 tillämpas inte i kustvatten enligt 8 § i HVMFS 2012:18 eftersom motsvarande ämnen hanteras inom vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer för kemisk ytvattenstatus i kustvattenförekomster.

Genom att bidra till en minskad mängd och minskade koncentrationer av farliga ämnen från olyckor till havs kommer åtgärden även påverka möjligheten att kunna följa vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer. Dvs god kemisk ytvattenstatus i kustvatten och därmed även ha en effekt på möjligheten att nå god miljöstatus avseende koncentrationer och effekter av farliga ämnen.

Åtgärden avser förbättra följande delar av ekosystemet och/eller minska följande belastningar: fåglar, fisk, livsmiljöer (bentiska och pelagiska), farliga ämnen, negativa effekter på arter och livsmiljöer, och akuta föroreningshändelser.

Åtgärden genomförs gemensamt i samarbete mellan Havs- och vattenmyndigheten (HaV), MSB och Naturvårdsverket (NV) som ansvariga myndigheter, dock i samråd med andra relevanta myndigheter. Åtgärden genomförs genom att Havs- och vattenmyndigheten som ett första steg, leder myndigheterna i att gemensamt utreda hur ett expertstöd för oljeskadeskydd bör se ut och under vilka förutsättningar en sådan funktion ska kallas in vid en olycka med olja eller andra farliga ämnen.

Expertstödet bör ha kunskap och erfarenhet av oljeskadeskydd, ekotoxikologi, marinbiologi, sanering av olja och oljeprodukter, andra farliga ämnen och dess påverkan på den marina miljön och kännedom om de involverade organisationernas ansvar och utförande. Ansvariga myndigheter ska tillsammans inrätta en resursfördelningsmodell för expertstödet och komma överens om hur en eventuell upphandling av detta ska ske.

Utredning genomförs under 2022. I samband med detta ska också en genomförandeplan för kommande steg för åtgärden utarbetas. Det samordnade expertstödet bör finnas på plats och gälla löpande 2023-2027.

Expertstödet är tänkt att vid inträffandet av en olycka med utsläpp av olja eller andra farliga ämnen bidra till att miljöexpertis snabbt kommer ut till olycksplatsen och kan vägleda i att miljöräddningsinsatsen prioriteras korrekt och att alla inblandade får en förståelse för ämnets egenskaper, miljöpåverkan och hälsorisker.

Rapportering bör, förutom till kontaktperson på respektive ansvarig myndighet, ske till den Nationella Samordningsgruppen för Oljeskadeskydd, NSO, (där MSB, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, Kustbevakningen, Transportstyrelsen, Sjöfartsverket, Sveriges kommuner och regioner samt länsstyrelserna ingår).

Genom åtgärdens införda expertstöd för ekotoxikologi och marinbiologi, samordnas och optimeras upptaget av olja och andra farliga ämnen till havs och vid kusten, vilket resulterar i mindre miljöpåverkan, samt mer kostnads- och tidseffektiv insats och sanering. Genom att minimera tillförsel av olja och andra farliga ämnen minskar halterna av dessa i naturen och förutsättningarna ökar för att B.1 kan följas.

Genom att förhindra felaktiga bekämpnings- och saneringsmetoder exempelvis med olämpliga kemikalier kan även ytterligare belastningar i form av farliga ämnen i den marina miljön undvikas. Åtgärden bidrar således till mindre miljöpåverkan från både oljeutsläpp och efterföljande sanering.

Vid genomförande av åtgärden kan nedan regelverk inom respektive myndighets ansvarsområde aktualiseras:

Lag (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg

Förordning (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg

Sjölagen (1994:1009)

Miljöbalken (1998:808)

Förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, 28 §

Lag (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting

Förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap

Förordning (2006:637) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap

Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap

Lag (2003:778) om skydd mot olyckor

Förordning (2003:789) om skydd mot olyckor

För en utförlig genomgång av relevanta regelverk, se Bilaga 2 av Sveriges strategi för oljeskadeskydd – Underlagsrapport (NSO 2014).

• Hav i balans samt levande kust och skärgård
• Levande sjöar och vattendrag
• Giftfri miljö
• Ett rikt växt- och djurliv

Även om Sverige hittills varit förskonade från större oljeolyckor, befinner sig alltid ett stort antal fartyg inom eller i angränsning till svenska havsområden. På Västkusten förekommer ofta tankfartyg med oljelaster på uppemot 250 000 ton och i Östersjön tankfartyg med oljelaster på uppemot 150 000 ton. Även övriga fartyg har idag en betydande mängder bunker för framdrift ombord.

Detta medför en risk för grundstötningar och kollisioner som kan få allvarliga konsekvenser för havsmiljön, främst om en olycka ger upphov till utsläpp av olja, men även från alternativa bränslen eller andra farliga ämnen i lasten. Antalet rapporterade fartygsolyckor inom Helcom-området har under de senaste åren planat ut, men de cirka 120 årliga grundstötnings- och kollisionsolyckorna ger alltjämt upphov till ett antal oljeutsläpp av varierande omfattning.

Till detta finns även andra källor som kan ge upphov till oljespill: oljeledningar, elkablar (kan ha ett oljelager som isolering), oljeplattformar (finns tre i Östersjön) och vrak (om en tank innehållande olja kollapsar).

Effekterna av ett större oljespill blir troligen omfattande, både miljömässigt och samhällsekonomiskt. Även om Sverige saknar erfarenhet av större oljeolyckor finns det exempel på mindre händelser som fått stort genomslag och medfört höga kostnader samt skador på miljön. Till exempel vid Tjörn 2011, då svenska västkusten drabbades av oljepåslag vilket drev in från danskt vatten (MSB, HaV, 2014) samt ytterligare fartygsrelaterad händelse med en mindre mängd olja inträffade utanför Västervik sommaren 2018.

En större olycka är en väldigt komplex sällanhändelse som ställer enorma krav på resurser, information och samordning mellan en mängd inblandade aktörer med olika ansvar, mandat, terminologi och arbetssätt. Utvärderingar från genomförda övningar för oljeolyckor har påvisat att samordningen och kommunikation mellan myndigheter på land och på hav varit bristfällig. Kommuner och länsstyrelser kan inte förväntas ha tillräcklig detaljkunskap som krävs vid dessa typer av sällanhändelser och felaktiga beslut baserade på okunskap eller brist i kommunikation kan ske.

Läs mer om detta under Ytterligare information.

Därför finns det ett behov att kunna stötta myndigheter och deltagande aktörer med samordning och miljöexpertis, till exempel kring vilka prioriteringar och avvägningar som behöver göras vid oljeupptag och sanering och att insatser görs enligt bästa praxis ur miljöhänsyn. Annars finns risk att insatser göra mer skada än nytta. Behovet av en sådan funktion har utretts ett flertal gånger, läs mer under Ytterligare information. Det har även efterfrågats i nutid (2019) av MSB, genom remissvar av Sveriges nationella övervakningsprogram.

Nordsjön och Östersjön.

EU:s miljöskadedirektiv (2004/35/EG)

Vattendirektivet (2000/60/EG)

Expertstödet kan med fördel användas även i områdena för vattendirektivets tillämpning (kustvatten och inlandsvatten), då ett flertal fartyg trafikerar inlandsvatten, inklusive Vänern och Mälaren, där ett spill av olja eller andra farliga ämnen skulle få stor påverkan på dessa dricksvattentäkter.

I Östersjön arbetar Helcom RESPONSE med beredskapsfrågor och oljebekämpning till sjöss och på strand genom Kustbevakningen och MSB. Åtgärder om bekämpning av oljeutsläpp på regional nivå finns (bland annat åtgärd S30) i Helcoms aktionsplan för Östersjön, Baltic Sea Action Plan, BSAP.

För uppgifter om kostnader, se Underlagsrapport: Konsekvensanalys av åtgärdsprogram för havsmiljön i Nordsjön och Östersjön 2022-2027 enligt havsmiljöförordningen. I kapitlet Samhällsekonomiska konsekvenser av åtgärdsprogrammet redovisas också kostnads- nyttoanalys av åtgärden.

Administrativa kostnader för respektive myndighet för att genomföra åtgärden finansieras inom myndighetens löpande arbete.

Expertstödets operativa kostnader i samband med en händelse hanteras enligt principen förorenaren betalar och sådana kostnader ingår, där det är tillämpligt, i ersättningskrav till förorenaren. I övrigt, samfinansieras expertstödet av myndigheterna (Havs- och vattenmyndigheten, MSB och Naturvårdsverket) och möjligen andra bidragsgivare, men kostnadsfördelningen beror på den gemensamt beslutade finansieringsmodellen som ska utredas.

Utvärdering av hur åtgärden fungerar sker löpande genom att expertstödet årligen rapporterar aktiviteter inklusive deltagande vid eventuella oljeolyckor och förberedande arbete som övningar. Expertstödet rapporterar även via en slutrapport över insatser under perioden, inklusive vilken effekt som de har haft. Detta kompletteras med den ordinarie miljöövervakningen för oljeutsläpp, men åtgärden med expertstöd är främst riktad mot större utsläpp från havet där ingen regelbunden miljöövervakning finns. Uppföljning kommer närmare specificeras i åtgärdens genomförandeplan.

Evaluation Balex Delta Exercises 2004-2014. MSB (2015) 

Main Exercise Evaluation. BALEX DELTA (2018)

Oljepåslaget på Tjörn 2011. En utvärdering av förberedelser, förmågor och hantering MSB och havs- och vattenmyndigheten (2014)

Statens räddningsverk (1996) Det svenska marina oljeskadeskyddet inför 2000-talet.

Utredning gällande framtida expertstöd för oljeskadeskydd Lindén, O. (2017) Pdf, 469.5 kB.