När är det skäligt att ställa krav på kretslopp av växtnäringsämnen?
Miljöbalken har en hållbar utveckling som målsättning vilket bland annat innebär att miljöbalken ska tillämpas så att resurshushållning främjas och kretslopp uppnås. I miljöbalken finns krav på kretslopp både i 1 kap. 1 § 5 p. och i 2 kap. 5 §.
Kraven på kretslopp och resurshushållning medför att kommunen bör ha en strategi och en handlingsplan för att hantera näringsämnen från kommunalt avloppsvatten liksom från små avloppsfraktioner. Kommunala avloppsplaner kan till exempel utvecklas som verktyg för att underlätta viktiga ställningstaganden beträffande kommunens avloppssystem och kretslopp av växtnäring. Kommunen behöver skapa förutsättningar för att avloppsfraktioner från små avloppsanläggningar nyttiggörs, exempelvis genom att inrätta system för insamling, hygienisering och återföring. Om sådant system finns så ökar troligen chansen att ett krav på kretsloppsanpassning som ställs vid prövning av små avlopp håller, även om det blir överklagat.
Prövningsmyndigheten behöver i varje enskilt fall göra en bedömning av om det enligt 2 kap. 7 § MB är rimligt att kräva kretsloppsanpassning av en avloppsanläggning. Vid bedömning av om det är orimligt att uppfylla funktionskraven angående kretslopp och hushållning bör enligt det allmänna rådet (HVMFS 2016:17) beaktas om åtgärder som kraven förutsätter är i tekniskt hänseende krävande för den enskilde och/eller om det saknas förutsättningar att på lång sikt nyttiggöra avloppsfraktionerna.
Enligt HaV:s bedömning ger rättspraxis hittills inte något enhetligt besked om när det är skäligt respektive oskäligt att ställa krav på kretsloppsanpassade lösningar. Några slutsatser kan man dock dra. Till att börja med har domstolarna hittills godkänt kretsloppskrav när det även finns en koppling till att uppfylla miljömålet – ”ingen övergödning” och det är ännu bättre om det finns nedbrutna lokala miljömål som konkretiserar hur målet ska nås, till exempel genom att föreskriva kretsloppsanpassade lösningar i områden där övergödningsproblemen är stora. Som exempel kan nämnas att krav på urinsortering ansågs skäligt att ställa då detta kunnat motiveras utifrån känsliga recipientförhållanden och då kommunen även haft ett fungerande system på plats för inhämtning och återföring av urin till åkermark (se M 245-11).
HaV har yttrat sig i ett antal ärende i Mark- och miljööverdomstolen där vi bedömde att det var skäligt att ställa kretsloppskrav se M 5911-16, M 5910-16, M 5802-16 och M 4515-15.
Statusklassning, miljökvalitetsnorm för närliggande vattenförekomster och även vad som anges i åtgärdsprogram behöver beaktas i enskilda ärenden. Finns det risk för att MKN inte kan nås är detta ett argument som är viktigt att lyfta fram i motiveringen.
Nedan redogörs för några olika rättsfall där kretsloppskrav varit föremål för prövning.
Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt, M 487-11
En fastighetsägare skulle bygga nytt permanentboende på fastighet utanför detaljplanelagt område och ansökte om att få tillstånd till en avloppsanläggning med vanlig vattentoalett och BDT-avloppsvatten för ett hushåll.
Ansökan om att få koppla på vanlig vattentoalett avslogs av miljönämnden. Däremot beviljades ansökan om installation av infiltrationsanläggning för fekalier och BDT-avloppsvatten samt sluten tank för urinseparering. Nämnden bedömde att ett tillstånd till avloppsanläggning med vanlig vattentoalett inte var förenligt med miljöbalkens mål att främja en hållbar utveckling, kravet på kretslopp enligt 2 kap 5 § MB eller miljömålen ”Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och God bebyggd miljö.”
En generell tillståndsgivning till liknande avloppsanläggningar ska bygga på långsiktigt hållbara system där närsalter tas till vara. Utsläpp från små avlopp spelar en mycket viktig roll för att nå miljömålen: Ingen övergödning, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag och en God bebyggd miljö. Nämnden såg ingen anledning till att i detta fall göra avsteg från kravet på resurshushållning. Kommunen kommer att på lång sikt kunna nyttiggöra avloppsfraktionerna och har ett väl fungerande system för återföring av humanurin till jordbruksmark. Nämnden hade, enligt kriterierna i Naturvårdsverkets allmänna råd om små avlopp (NFS 2006:7), ersatta av Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd (HVMFS 2016:17), bedömt att fastigheten ligger inom område där normal skyddsnivå bör gälla både för miljö och hälsoskydd.
Kommunens vatten- och avloppspolicy angav att en kretsloppsanpassad avloppslösning med återföring till produktiv mark alltid ska eftersträvas, vilket även anges i de allmänna råden. Exempel på kretsloppsanpassad avloppslösning är urinseparerande vattentoalett eller torrtoalett.
Ett delmål till God bebyggd miljö var att fosforföroreningar i avlopp ska återföras till produktiv mark. En generell tillståndsgivning till avloppsanordningar som inte är kretsloppsanpassade skulle försvåra möjligheten att nå detta miljömål och de ovan angivna miljömålen. Nämnden bedömde inte heller att kostnaden skulle vara orimlig när det gäller att installera dubbelspolande urinseparerande toalett och urintank eller urinsorterande torrtoalett.
Fastighetsägaren överklagade och invände följande. Fastighetsägaren ansåg inte att kommunen varit konsekvent när det gäller vilka fastigheter som fått krav på urinseparering och vilka som fått dispens och tillåtits ha vanliga vattentoaletter. Det råder inga särskilt känsliga förhållanden där anläggningen ska placeras eller i närområdet som motiverar så stränga krav i det enskilda fallet. Markytan där infiltrationsanläggningen ska placeras lutar mot Norra Bullaresjön, en vattenförekomst som inte har problem med övergödning. Närmaste dricksvattentäkt är belägen cirka 220 meter uppströms planerad infiltration.
Länsstyrelsen upphävde nämndens beslut och efter att nämnden överklagat vidare till mark- och miljödomstolen avslog domstolen överklagandet. Det konstaterades att det krävdes att lokala förhållanden gjorde krav på en dyrare åtgärd särskilt påkallat. Det hade inte gjorts gällande att området var särskilt påverkat av övergödning och att avloppsanläggningen skulle medföra en särskild påverkan. Det räckte inte med en allmän hänvisning till kretsloppsprincipen för att motivera krav på urinseparering.
Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt, M 245-11
En fastighetsägare ansökte om en avloppsanläggning för att rena avloppsvatten från vattentoalett och BDT-avloppsvatten för två hushåll, nya permanentboende utanför planlagt område.
Ansökan om tillstånd för en avloppsanläggning med vanlig vattentoalett avslogs av miljönämnden. Fastighetsägaren fick dock tillstånd till minireningsverk med efterföljande reningssteg för avloppsvatten från dubbelspolande urinseparerande toalett samt BDT-avloppsvatten. Nämnden bedömde att tillstånd till en avloppsanläggning med vanlig vattentoalett inte var förenligt med kraven på hållbar utveckling och miljömålet ”Ingen övergödning”. Den valda lösningen ansågs inte heller tillräckligt robust för att långsiktigt kunna garantera en tillfredsställande reduktion av närsalter. Avloppsvattnet skulle ledas till Stridsfjorden som är en vattenförekomst med bland annat övergödningsproblem. Det fanns även ett närliggande Natura 2000-område som riskerar att påverkas ytterligare. Åtgärder behövdes för att området ska uppnå och bibehålla god bevarandestatus och gynnsamt tillstånd för de arter som lever i området.
På grund av recipientens känslighet bedömde man att fastigheten ligger inom område där hög skyddsnivå för miljöskydd bör gälla.
Kommunens vatten- och avloppspolicy angav att en kretsloppsanpassad avloppslösning med återföring till produktiv mark alltid ska eftersträvas, vilket även anges i de allmänna råden. Exempel på kretsloppsanpassad avloppslösning är urinseparerande vattentoalett eller torrtoalett.
Dessutom beskrevs hur hämtning av urin och återföring till åkermark har organiserats i kommunen.
Fastighetsägaren överklagade och hade följande invändningar. Minireningsverket är både CE-märkt och EU-godkänt och uppfyller de krav som ställs för att klara hög skyddsnivå enligt de allmänna råden. Det innebär en avsevärd merkostnad för fastighetsägaren om han måste installera en urinseparerande anläggning. Det har inte angivits några tunga skäl för varför det inte skulle räcka med en anläggning som klarar de höga reduktionskrav som gäller vid hög skyddsnivå – 90 % reduktion av fosfor och 50 % reduktion av kväve.
Domstolen ansåg att det inte var orimligt att ställa krav på urinsortering. Kravet hade motiverats utifrån känsliga recipientförhållanden, att det inte var någon orimlig dyr teknik och att kommunen hade ett fungerande system för hämtning av urin och återföring till jordbruksmark.
