Vägledning om samverkan inför prövning enligt nationella planen

Hitta på sidan

I denna vägledning beskrivs Havs- och vattenmyndighetens tolkning av bestämmelserna gällande samverkan och myndighetens syn på hur samverkan bör gå till.

Om samverkan

Under den närmsta 20-årsperioden ska majoriteten av Sveriges vattenkraftverk med tillhörande regleringsdammar förses med moderna miljövillkor. Detta ska ske på ett samordnat sätt i enlighet med den tidsplan som följer av bilagan till förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter (nedan vattenverksamhetsförordningen) samt utifrån den nationella helhetssyn som följer av nationella planen för moderna miljövillkor Pdf, 4.1 MB. (nationella planen) som beslutats av regeringen Pdf, 336.5 kB.. Det framgår av 11 kap. 28 § miljöbalken att helhetssynen i nationella planen ska vara vägledande så att resultatet av omprövningarna leder till största möjliga nytta för vattenmiljön och en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel.

Regeringen skriver i sitt beslut om nationella planen att tidsplanen för prövningarna är ambitiös och att en väl fungerande samverkan är central för en effektiv prövning. Vidare framgår att bestämmelserna i 42 a och b §§ vattenverksamhetsförordningen har tillkommit i syfte att säkerställa att den regionala samverkansprocessen, samt den översyn av miljökvalitetsnormer som behövs för en effektiv prövning, genomförs i tid.

Enligt 42 a § första stycket vattenverksamhetsförordningen ska länsstyrelserna, i god tid före det att verksamhetsutövaren senast ska ha gett in en ansökan om prövning, samverka kring det underlag som behövs för att säkerställa en effektiv prövning.

Samverkan ska ske i god tid innan ansökan lämnas in till mark- och miljödomstol.

Tanken är att den regionala samverkansprocessen ska skapa en möjlighet till förståelse för avrinningsområdets förutsättningar, de miljö- och reglermässiga sambanden och hur olika åtgärder inom det aktuella avrinningsområdet påverkar varandra.

I denna vägledning beskrivs Havs- och vattenmyndighetens tolkning av bestämmelserna gällande samverkan och myndighetens syn på hur samverkan bör gå till.

Roller och ansvar

Enligt 42 a § andra stycket vattenverksamhetsförordningen ska samverkan ske med de verksamhetsutövare vars verksamheter omfattas av planen, samt med berörda kommuner, myndigheter och intresseorganisationer

Länsstyrelserna är ansvariga för att samverkan genomförs. Det är lämpligt att den länsstyrelse i det län där huvuddelen av de verksamheter som omfattas av den aktuella samverkansprocessen är lokaliserade, tar huvudansvaret. I de fall flera länsstyrelser är berörda får länsstyrelserna komma överens om arbetsfördelningen.

Arbetet med samverkan bör inledas genom att berörda sakområden inom respektive länsstyrelse identifieras och att tillgängligt relevant underlag börjar sammanställas. Det kan handla om underlag gällande exempelvis naturmiljö, kulturmiljö, vattenmiljö, vattenförvaltning och risk för översvämning. Det är fördelaktigt om de olika funktionerna internt inom länsstyrelsen samordnar sig. Om samverkansområdet sträcker sig över flera län krävs även att länsstyrelserna samordnar sig och att underlag lämnas över till ansvarig länsstyrelse.

Den funktion inom länsstyrelsen som ansvarar för samverkan bör enligt Havs- och vattenmyndigheten:

  • ansvara för samverkans genomförande genom att bland annat ta fram en tidsplan för samverkan, kalla till, genomföra och dokumentera möten,
  • bidra med befintligt kunskapsunderlag hos länsstyrelsen som kan bli aktuellt i samband med omprövningarna, exempelvis statusklassificering och gällandenormer för berörda vattenförekomster, natur-, och kulturmiljöinventeringar, bevarandeplaner för Natura 2000-områden och skötselplaner för t.ex. naturreservat m.m.,
  • bidra med att identifiera kunskapsluckor,
  • informera verksamhetsutövarna om vad som krävs för ett fullständigt prövningsunderlag,
  • säkerställa att nytt underlag som framkommer under samverkansprocessen och som kan beröra t.ex. statusklassificering och normsättning eller bevarandeplaner för Natura 2000-områden överlämnas till ansvarig funktion inom länsstyrelsen även om det är utanför samrådstiden,
  • analysera, bl.a. med utgångspunkt i vattenförvaltningen, vilka typer av miljöanpassningar som behövs i avrinningsområdet för att uppnå största möjliga vattenmiljönytta och en effektiv tillgång till vattenkraftsel,
  • vägleda verksamhetsutövarna kring vilka miljöanpassningar som behövs vid det enskilda vattenkraftverket,
  • sammanställa och redovisa det som framkommit under samverkan, och bidra med uppgifter till Havs- och vattenmyndighetens uppföljning av hur arbetet med nationella planen fortskrider.

De länsstyrelser som är vattenmyndigheter

Vissa länsstyrelser är vattenmyndigheter. På varje länsstyrelse finns ett beredningssekretariat som biträder vattenmyndigheten i arbetet med vattenförvaltningen.

Vattenmyndigheterna bör bevaka samverkan, förslagsvis via beredningssekretariaten, och på förfrågan kunna redovisa underlag och motivering till statusklassificeringar, gällande normer och åtgärdsförslag. Vattenmyndigheten behöver också ta emot och ta tillvara sådan relevant information som framkommer under samverkansprocessen och som kan påverka exempelvis förklarande av kraftigt modifierade vatten, statusklassificering respektive normsättning. Havs- och vattenmyndigheten anser att detta är i linje med kraven i 2 kap. 4 § vattenförvaltningsförordningen och att vattenmyndigheterna ska möjliggöra och uppmuntra till deltagande av alla som berörs av förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön.

Det är de vid prövningstillfället gällande normerna som ska ligga till grund för prövningarna. Då det är tidskrävande att ändra miljökvalitetsnormer är det viktigt att eventuella ändringar så långt som möjligt genomförs innan de enskilda verksamhetsutövarna lämnar in sina ansökningar till domstol.

En verksamhetsutövare har skyldighet att ha kunskap om sin verksamhet och att regelbundet kontrollera dess påverkan på miljön. Detta följer av de allmänna hänsynsreglerna i andra kapitlet miljöbalken. Omfattningen på kontrollen är beroende av verksamhetens omfattning och påverkan på miljön.

Verksamhetsutövarna behöver under samverkansprocessen bidra med specifik kunskap om sin verksamhet, exempelvis

  • tillstånd med villkor eller dokumentation av andra s.k. äldre rättigheter (som kartor eller historiska beskrivningar) för drift av vattenkraftverk och av dammanläggningar,
  • uppgifter om vilka vattenanläggningar som, direkt eller genom andra vattenanläggningar, är tekniskt sammankopplade med varandra och som har ett miljö- och verksamhetsmässigt samband. Alltså vattenanläggningar som ska anses utgöra en och samma verksamhet enligt 11 kap 6 § andra stycket miljöbalken,
  • de praktiska förutsättningarna för driften av vattenverksamheten för produktion av vattenkraftsel,
  • resultaten av egna undersökningar och underlag samt analyser av verksamheten och dess miljöpåverkan, och
  • förslag på skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått och deras konsekvenser för den egna verksamheten.

Samverkansprocessen är ett stöd för verksamhetsutövarna för att möjliggöra en effektiv prövning och samordning inom och mellan prövningsgrupperna. Medverkan i samverkansprocessen underlättar för verksamhetsutövarna att ta fram ett fullgott underlag till ansökan och möjliggör en samordning med andra verksamhetsutövare. Havs- och vattenmyndighetens ser dock inte att länsstyrelsen har möjlighet att ställa krav på verksamhetsutövare att delta i eller att tillhandahålla underlag i samverkan.

Enligt 42 a § andra stycket vattenverksamhetsförordningen ska samverkan även ske med berörda kommuner, myndigheter och intresseorganisationer. Det är länsstyrelsen som avgör vilka som kan anses vara berörda. Denna bedömning bör utgå från vilka allmänna intressen de bevakar och i vilken mån de kan bidra med värdefull information under processen.

Havs- och vattenmyndigheten menar att det inte är nödvändigt att vare sig myndigheter, kommuner eller intresseorganisationer deltar i varje del av samverkansprocessen utan att de lämpligen bjuds in till vissa delar av samverkan. Deltagandet bör avgöras från fall till fall. För att kunna bidra med information till det fortsatt arbetet, bör de bjudas in att delta innan analyssteget påbörjas.

Kommuner

En kommun kan ha olika roller i samverkansprocessen. Inbjudan bör därför ställas till kommunledningen. Det är sedan upp till kommunledningen att säkerställa att företrädare för berörda allmänna intressen deltar i samverkansprocessen.

Det förekommer att kommunala uppgifter delegeras till annan organisation, exempelvis kommunalförbund eller kommunala bolag. I den mån detta skulle vara aktuellt bör dessa organisationer bjudas in separat.

Myndigheter

Länsstyrelserna har bred kompetens inom de flesta sakområden som samverkan berör och tillvaratar det regionala perspektivet. Som huvudregel bör statliga myndigheter bjudas in att delta för att ha möjlighet att tillvarata det nationella perspektivet. Myndigheterna får sedan utifrån förutsättningarna i det aktuella vattenområdet avgöra i vilken mån de vill delta samverkan.

Exempel på myndigheter som skulle kunna bli berörda är Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Även Sametinget, Riksantikvarieämbetet och Svenska kraftnät skulle kunna vara berörda i vissa fall.

Intresseorganisationer

Samverkan ska även ske med berörda intresseorganisationer, framförallt rörande vattenmiljö-, fiske-, vattenkrafts- och kulturmiljöfrågor. Vilka specifika organisationer som är relevanta kan skilja sig åt mellan såväl olika delar av landet som mellan olika avrinningsområden. Exempel på intresseorganisationer att bjuda in är hembygdsföreningar, Naturskyddsföreningen, Sportfiskarna, Sveriges Fiskevattenägareförbund, vattenkraftsföreningar, vattenråd, Världsnaturfonden och Älvräddarna. Även här är det upp till länsstyrelserna att bedöma vilka som kan anses var berörda.

Av 42 a § andra stycket vattenverksamhetsförordningen framgår att samverkan ska ske med de verksamhetsutövare vars verksamheter omfattas av planen, samt med berörda kommuner, myndigheter och intresseorganisationer. Enskilda omnämns inte i bestämmelsen.

Havs- och vattenmyndigheten anser därmed att utgångspunkten är att länsstyrelserna, inom ramen för samverkan, inte är skyldiga att ta reda på vilka fastighetsägare eller andra sakägare som berörs av omprövningarna och bjuda in dem till samverkan.

Havs- och vattenmyndigheten anser istället att det är verksamhetsutövarna som har huvudansvaret för att bedöma om det finns skäl att ha dialog med dessa innan en ansökan lämnas in till mark- och miljödomstolen.

Vattenkraftens miljöfond kan behöva hållas informerad om samverkansprocesserna då fonden kommer att finansiera delar av verksamhetsutövarnas kostnader för omprövningarna.

Om det inkommer uppgifter till länsstyrelsen från andra intressenter än de som är inbjudna till samverkansprocessen får länsstyrelsen bedöma om uppgifterna är relevanta och hanterbara inom ramen för samverkan och hur de i så fall ska tas omhand.

Syftet med samverkan

Enligt 42b § första stycket vattenverksamhetsförordningen är syftet med samverkan att sammanställa det underlag som inför de individuella prövningarna av berörda verksamheter behövs för att:

1. alla verksamheter inom en prövningsgrupp ska kunna förses med moderna miljövillkor på ett sätt som, i enlighet med 11 kap. 28 § miljöbalken, innebär största möjliga nytta för vattenmiljön och en effektiv tillgång till vattenkraftsel, och

2. tillgodose krav på en ansökans innehåll enligt 22 kap. 1 § 4 miljöbalken.

Havs- och vattenmyndigheten menar att samverkan bör kunna bidra till en ökad samsyn mellan myndigheter, kommuner, intresseorganisationer och verksamhetsutövare om vilka miljöanpassningar som behöver vidtas och dess påverkan på en effektiv tillgång till vattenkraftsel. Samverkan ska dessutom säkerställa en effektiv prövning i mark- och miljödomstolen av de enskilda vattenkraftverken och bidra till att relevant information för vattenmyndighetens normsättning och klassificering av berörda vattenförekomster tillvaratas. Samverkan utgör grunden för att resultatet av omprövningarna ska kunna leda till största möjliga nytta för vattenmiljön och en effektiv tillgång till vattenkraftsel.

Det framgår av propositionen Vattenmiljö och vattenkraft (prop. 2017/18:243 s 90) att ”största möjliga nytta för vattenmiljön” innebär att resultatet av prövningarna ska innebära att miljövillkor ställs på de verksamheter och i de avseenden som ger det bästa resultatet i fråga om kvaliteten på vattenmiljön och utan att någon enskild verksamhet tillåts bedrivas i strid med miljöbalkens krav och bakomliggande EU-krav och utan att Sverige ska riskera att inte kunna uppnå eller upprätthålla den kvalitet på vattenmiljön som krävs. Av nationella planen framgår att huvudfokus när det gäller begreppet vattenmiljönytta är att uppnå det bästa resultatet i fråga om kvaliteten på vattenmiljön (d.v.s. miljökvalitetsnormerna) samt Natura 2000- och artskyddsbestämmelserna.

Av nationella planen framgår att det inte enbart är produktion uttryckt i energimängd som definierar vad som utgör nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Även vattenkraftens reglerbidrag och tillgänglig effekt samt potential att leverera ytterligare på dessa områden omfattas. Regeringen konstaterar att detta gäller även ur ett regionalt och lokalt perspektiv. Reglerförmågan och tillgänglig effekt ska bli så hög som möjligt och ge möjligheten att öka effekten i utbyggda vattendrag.

Av 27 § vattenverksamhetsförordningen framgår att i fråga om inverkan på en effektiv tillgång till vattenkraftsel ska nationella planen främja

  1. största möjliga reglerförmåga i elproduktionen,
  2. att behov av ökad effekt främst kan tillgodoses i befintliga vattenkraftverk,
  3. elberedskap och nationell, regional och lokal stabilitet i elsystemet, och
  4. största möjliga utrymme för att det vid prövning av enskilda vattenverksamheter ska kunna tas hänsyn till kulturmiljö, industri, infrastruktur, bostäder, jordbruk och andra samhällsintressen.

För att det samlade resultatet av domstolsprövningarna ska kunna leda till en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel, behöver ovanstående nyttor beaktas. Exempelvis reglerförmåga, elberedskap samt regional och lokal stabilitet i nätet, är nyttor som vattenmyndigheten behöver beakta redan inom ramen för vattenförvaltningen

I samband med domstolsprövningarna och vid bedömningarna av vilka faktiska krav på miljöåtgärder som ska ställas på de enskilda verksamheterna, är utgångspunkt de avvägningar som redan gjorts inom ramen för vattenförvaltningen.

I arbetet med att genomföra nationella planen ska myndigheterna vidta de åtgärder som behövs för att bland annat största möjliga hänsyn tas till riktvärdet om 1,5 terawattimmar enligt den ansvarsfördelning som anges i 24-31 §§ vattenverksamhetsförordningen.

Det nationella riktvärdet om 1,5 terawattimmar har brutits ner på huvudavrinningsområdesnivå i de s.k. HARO-värdena. Dessa värden fungerar som vägledning till vattenmyndigheterna för bland annat när det kan finnas förutsättningar för att förklara vattenförekomster som kraftigt modifierade. När vattenmyndigheten bedömer om det finns skäl för förklarande av kraftigt modifierade vatten (KMV) eller vid beslut om undantag i form av mindre stränga krav (normsättningen), ska även reglerförmåga och elberedskap beaktas.

Det nationella riktvärdet fungerar även som ett planeringsmål för bland annat Havs- och vattenmyndigheten i arbetet med genomförandet och uppföljningen av planen.

Ett av huvudsyftena med samverkan är att sammanställa det underlag som behövs för att bland annat tillgodose kravet på en ansökans innehåll enligt 22 kap. 1 § punkten 4 miljöbalken.

Delar av det underlag som kan behövas vid en prövning finns redan tillgängligt hos länsstyrelserna. Det gäller till exempel uppgifter om natur- och kulturmiljöinventeringar, bevarandeplaner för Natura 2000-områden, skötselplaner för naturreservat samt uppgifter om vattenkvalitet och normer med tillhörande underlag och bedömningar. För att underlätta för verksamhetsutövarna att få fullständiga prövningsunderlag är det viktigt att länsstyrelserna är behjälpliga med att tillhandahålla sådana offentliga uppgifter.

Av propositionen Vattenkraft och vattenmiljö (se prop. 2017/18:243 s. 83 och s. 136) framgår att det är verksamhetsutövaren som ska ansvara för det underlag som behövs för miljöprövningen och svara för de kostnader som en miljöanpassning av verksamheterna föranleder. Vidare anges att verksamhetsutövaren bör ansvara för att ta fram och bekosta den utredning som behövs som underlag i målet. Det avser exempelvis underlag i frågor som rör miljöförhållanden och frågor om verksamhetens betydelse för olika allmänna och enskilda intressen.

Ansökningarnas innehåll

Ansökan om omprövning enligt 24 kap. 10 § miljöbalken är ett ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § 7 miljöbalken. Det framgår av 22 kap. 1-2 §§ miljöbalken vad en ansökan ska innehålla. Bestämmelserna är allmänt hållna för att passa många olika verksamheter och situationer. Då det gäller ansökan om omprövning för moderna miljövillkor har Havs- och vattenmyndigheten på sin hemsida utvecklat sin syn på vad en sådan ansökan bör innehålla. I den enskilda prövningen är det domstolen som slutligt avgör om underlaget är tillräckligt för att ansökan ska kunna prövas.

Vid tillståndsprövningar enligt 11 kap. miljöbalken krävs vanligtvis en specifik miljöbedömning med tillhörande miljökonsekvensbeskrivning. Vid bland annat omprövning för moderna miljövillkor enligt 24 kap. 10 § miljöbalken finns inte något sådant krav på att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning. Detta framgår av 6 kap. 20 § andra stycket miljöbalken. Därmed finns heller inget krav på att hålla samråd enligt 6 kap. miljöbalken. Den samverkansprocess som här vägleds om och som ska ske på initiativ av länsstyrelserna kan i viss utsträckning tjäna samma syfte som ett sedvanligt samråd, genom en dialog mellan myndigheter och verksamhetsutövare kring verksamhetens förutsättningar och påverkan på miljön.

Även om huvudregeln är att vattenkraften ska förses med moderna miljövillkor via omprövning, går det inte att utesluta att det kan finnas vattenkraftverk som helt eller för delar av verksamheten saknar tillstånd (alltså när verksamhetsutövarna för vissa delar av verksamheten varken kan åberopa någon så kallad särskild rättighet eller tillstånd enligt äldre vattenlagen eller vattenlagen). Dessa verksamhetsutövare behöver ansöka om tillstånd för de delar av verksamheten som saknar tillstånd. I sådana fall finns krav på att genomföra en specifik miljöbedömning och att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning samt genomföra samråd enligt 6 kap. miljöbalken. Detta kan även bli aktuellt när ansökan, utöver vad som ryms inom gällande tillstånd, omfattar effektivisering av verksamheten och/eller utökad reglering. Vidare krävs miljökonsekvensbeskrivning i de fall en Natura 2000-tillståndsprövning behöver utföras. Natura 2000-tillståndsprövning för pågående verksamheter behandlas i Naturvårdsverkets handbok Förutsättningar för prövningar och tillsyn i Natura 2000-områden.

För att säkerställa en effektiv prövning och för att alla prövningar ska kunna genomföras inom 20 år är det viktigt att de ansökningar som lämnas in till domstol inte kräver långdragna kompletteringsrundor. Myndigheterna ska vid behov hjälpa verksamhetsutövarna med information om vad som krävs för ett fullständigt prövningsunderlag. Detta är en del av myndigheternas serviceskyldighet (se bl.a. prop. 2017/18:243 s. 83). Havs- och vattenmyndigheten anser att det, mot bakgrund av serviceskyldigheten, även är viktigt att länsstyrelsen informerar verksamhetsutövaren om delar av den befintliga verksamheten bedöms sakna tillstånd och därmed istället kräver en tillståndsansökan med miljökonsekvensbeskrivning och samråd. En sådan bedömning bör ske så tidigt som möjligt i samverkansprocessen. I detta sammanhang är det dock viktigt att tänka på att krav på bevisning av en äldre rättighet inte bör ställas så högt att det i praktiken blir omöjligt att bevisa vad som är rättskraftigt avgjort. Detta framgår av civilutskottets betänkande (2017/18:CU31 s. 19)

Avsaknad av underlag

Brister i befintligt underlag rörande det aktuella området som identifieras under samverkan och behöver åtgärdas, kan leda till diskussioner kring hur långtgående undersökningar som behöver utföras och av vem. Utgångspunkten för samverkan är att myndigheterna bidrar med underlagsmaterial som redan är tillgängligt och att verksamhetsutövaren bekostar de undersökningar och annat underlag som visar hur den egna verksamheten påverkar miljön, samt övrig utredning som krävs för att ansökan ska kunna prövas av domstol. I och med att prövningarna ska genomföras på ett samordnat sätt finns större möjligheter för verksamhetsutövarna att samordna framtagandet av eventuellt nytt underlagsmaterial.

Omfattning av samverkan

Enligt 42 b § andra stycket vattenverksamhetsförordningen ska samverkan ske i den omfattning som länsstyrelsen bedömer vara lämplig med hänsyn till syftet med samverkan, antalet verksamheter som berörs, den eller de berörda prövningsgruppernas storlek och förutsättningarna i övrigt.

Samverkan ska alltid genomföras men kommer att behöva avgränsas på olika sätt för att nå sitt syfte på ett ändamålsenligt sätt. Det gäller såväl innehållsmässigt som geografiskt, deltagarmässigt och tidsmässigt.

Av nationella planen framgår att huvudfokus när det gäller vattenmiljönytta är att uppnå det bästa resultatet i fråga om kvaliteten på vattenmiljön samt Natura 2000- och artskyddsbestämmelserna. Saknas underlag som behövs för att uppfylla EU-rättens krav, både inom vattenförvaltningen men även Natura 2000-lagstiftningen kommer detta att innebära ett ökat behov av utredning inom ramen för samverkan.

Utöver vattenmiljönytta är det enligt Havs- och vattenmyndighetens mening energi- och kulturmiljöintressena som generellt bör vara i fokus för samverkan. Vad gäller andra allmänna intressen som till exempel dammsäkerhet, risk för översvämningar, rennäringen, friluftsliv eller allmänt dricksvatten får länsstyrelsen avgöra från fall till fall i vilken mån dessa är relevanta och i vilken omfattning de behöver inkluderas i samverkan.

Havs- och vattenmyndigheten bedömer att samverkan, som huvudregel, bör ske inom ett huvudavrinningsområde. Länsstyrelsen och verksamhetsutövarna kan alltså behöva samverka både inom men också mellan prövningsgrupper i samma huvudavrinningsområde.

I större huvudavrinningsområden med många prövningsgrupper, t.ex. Göta älv och Dalälven, kan det finnas skäl att dela upp samverkan i delavrinningsområden. Avgränsningen bör utföras med hänsyn till funktionella samband mellan verksamheterna. Det är dock viktigt att bevaka att perspektivet med huvudavrinningsområde finns kvar.

Vattenverksamheter som inte omfattas av nationella planen

Det kan finnas andra vattenverksamheter, som exempelvis mellanliggande dammar, vattenuttag, regleringar i syfte att hindra översvämningar eller äldre kvarndammar, som inte omfattas av planen men som ändå kommer ha betydelse i arbetet med att förbättra förhållandena i vattenmiljön.

Av förarbeten (se prop. 2017/18:243, s. 94) framgår att sådana andra verksamheter, i samma vattenförekomst som verksamheter inom nationella planen, kan behöva hanteras parallellt med kommande prövning enligt planen. De kan därför behöva ingå i nulägesbeskrivningen och kan till viss del påverka omfattningen av samverkan.

Allmänna intressen

Påverkan på andra allmänna intressen, utöver vattenmiljö, kulturmiljö eller energiintressen, kan identifieras under samverkansprocessen. Sådana allmänna intressen kan vara rennäringen, översvämningsskydd eller allmän dricksvattenförsörjning. Länsstyrelsen kan då ta initiativ till särskild dialog gällande de identifierade allmänna intressena och bedöma om det finns skäl att inkludera även dessa frågeställningar i samverkan.

Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kapitlet miljöbalken kommer sannolikt inte bli aktuella i någon större utsträckning under samverkan. Detta eftersom bedömningen av lokalisering av en verksamhet enligt 2 kap. 6 § miljöbalken respektive ändrad användning av mark- eller vattenområden inte lär aktualiseras vid omprövningarna. Det kan dock finnas situationer, där bestämmelserna aktualiseras bland annat vid utrymmeskrävande skyddsåtgärder som kräver att nya mark- och vattenområden behöver tas i anspråk.

Enskilda intressen

Havs- och vattenmyndigheten anser att utgångspunkten är att fastighetsägare eller andra sakägare som berörs av omprövningarna inte ingår i samverkansprocessen.

I fall där det är känt att det finns enskilda verksamheter som har en direkt koppling till den aktuella vattenmiljön och som har en påverkan på förutsättningarna att nå bästa möjliga vattenmiljönytta kan det dock finnas skäl att hantera dem inom ramen för samverkan och beskriva dem i nulägesbeskrivningen. Sådana intressen kan t.ex. vara större vattenuttag eller mellanliggande dammanläggningar.

Det kan inte uteslutas att omprövningarna kan leda till konsekvenser för enskilda i en sådan omfattning att det, i syfte att förhindra förseningar vid omprövningarna, kan vara fördelaktigt att ändå låta företrädare för dessa intressen delta i samverkan.

Det är dock upp till länsstyrelserna att bedöma om och i så fall på vilket sätt, det är lämpligt att hantera enskilda intressen inom ramen för samverkan.

Enligt 42 a § vattenverksamhetsförordningen ska länsstyrelserna, i god tid före det att verksamhetsutövaren senast ska ha gett in en ansökan om prövning till mark- och miljödomstolen, samverka kring det underlag som behövs för att säkerställa en effektiv prövning.

Varje verksamhetsutövare ansvarar för att ta fram och lämna in sin ansökan till mark- och miljödomstolen. Detta ska ske senast det datum som anges i bilagan till vattenverksamhetsförordningen. I de fall samverkan omfattar flera prövningsgrupper med olika tider är det därför lämpligt att utgå från den prövningsgrupp som först ska ha lämnat in sina ansökningar till domstol.

Behovet av tid för samverkan kommer att variera beroende på områdets komplexitet och antalet anläggningar och tidsplanen behöver anpassas efter detta. Havs- och vattenmyndigheten menar att en generell målsättning kan vara att samverkansprocessen bör pågå under cirka ett år. För att ha viss tidsmarginal kan det därför vara lämpligt att starta samverkan cirka tre år innan de enskilda verksamhetsutövarna ska lämna in sina ansökningar. Att påbörja samverkan i god tid ökar möjligheten för vattenmyndigheten att, om det behövs, nyttja den information som framkommer under samverkansprocessen i sitt arbete med översyn av normerna och statusklassificering för de berörda vattenförekomsterna.

Då det gäller de prövningsgrupper som ska lämna in sina ansökningar redan under åren 2022-2024 är Havs- och vattenmyndigheten medveten om att detta tidsutrymme inte finns. Det är dock angeläget att samverkan startar snarast möjligt för att nyttja den tid som finns tillgänglig.

Samverkan inleds genom länsstyrelsens interna arbete med att sammanställa tillgänglig relevant information om påverkad miljö och verksamheter och därefter bjuder in till det första mötet. Möten kan genomföras enskilt, i mindre eller i en större grupper. Under den tid som samverkan pågår kan behovet av mötesformer variera. Vad som är lämplig mötesform i olika skeden av samverkan får länsstyrelsen avgöra från fall till fall.

Länsstyrelsen avgör när det är lämpligt att avsluta samverkan. Samverkan behöver inte nödvändigtvis resultera i samsyn i frågorna även om det underlättar de kommande omprövningarna om parterna är överens i så många frågor som möjligt.

Det finns inget formellt krav på att samverkan ska avslutas genom ett beslut. Havs- och vattenmyndigheten anser dock att samverkansprocessen lämpligen ändå avslutas genom att länsstyrelsen i ett beslut konstaterar att processen är över. Detta gör det tydligt för alla inblandande att förfarandet avslutats och att man inte kan förväntas få ut mer av processen.

Vilka andra processer och arbeten bör
länsstyrelsen göra samtidigt

Det framgår av 26 § första stycket vattenverksamhetsförordningen att nationella planen ska främja att arbetet med klassificering och kvalitetskrav (d.v.s. miljökvalitetsnormer) bedrivs med den prioriteringsordning som krävs för att genomföra planen.

Vattenmyndigheterna har en skyldighet enligt 2 kap. 4 § vattenförvaltningsförordningen att, innan de fattar beslut om exempelvis förvaltningsplaner, åtgärdsprogram eller miljökvalitetsnormer, samråda med de myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare och enskilda som berörs av beslutet

Den samverkansprocess som enligt 42 a § vattenverksamhetsförordningen ska föregå omprövningarna enligt nationella planen och vattenförvaltningsprocessens samverkan har vissa gemensamma beröringspunkter. De båda processerna går i praktiken delvis in i varandra. Främst gäller det inhämtande och överföring av kunskapsunderlag.

Då det gäller behovet av kunskapsunderlag framgår som ovan nämns av 2 kap 4 § vattenförvaltningsförordningen att vattenmyndigheterna ska planera sitt arbete så att det möjliggör och uppmuntrar till deltagande av alla som berörs. I förarbetena till vattenförvaltningsbestämmelserna (SOU 2002:107, s. 233) anges att det får anses framgå av direktivet att syftet med bestämmelserna är att få till stånd ett brett samarbete kring vattenförvaltningen där lokala och regionala intressen får goda möjligheter att påverka processen. I Havs- och vattenmyndighetens handbok om samverkansprocessen inom vattenförvaltningen 2006:1 framhålls att formerna för hur och med vem samverkan inom vattenförvaltningen sker kan variera över tiden och inom olika avrinningsområden och distrikt.

Havs- och vattenmyndigheten anser att vattenmyndigheterna bör ge lokala och regionala intressen möjlighet att vara delaktiga även i det arbete som leder fram till det formella samrådet. De omprövningar som kommer att ske enligt nationella planen har mycket att vinna på att vattenmyndigheterna lyckas involvera och föra dialog med vattenkraftsbranschen redan innan vattenmyndigheterna samråder om förslag på exempelvis nya miljökvalitetsnormer. Vattenmyndigheten bör nyttja samverkansprocessen enligt 42 a § vattenverksamhetsförordningen för att genomföra en sådan dialog med till exempel verksamhetsutövare, kommuner och intresseorganisationer.

Med hänvisning till att samverkansprocessen för de tidiga prövningsgrupperna (d.v.s. de som ska omprövas år 2022-2024) överlappar vattenmyndigheternas pågående översyn av klassificering och normsättning är dock Havs- och vattenmyndigheten införstådd med att det under de första åren finns utmaningar i att utbyta användbart underlag mellan de båda processerna.

Länsstyrelserna ska göra en översyn av bevarandeplanerna för de Natura 2000-områden som berörs av nationella planen för omprövning av vattenkraft. Inom ramen för översynen ska bevarandeplanerna vid behov utvecklas och förtydligas avseende vilka förutsättningar och åtgärder som behövs för att uppnå bevarandemålen. Vid översynen ska tillgänglig vägledning från Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten beaktas. Översynen ska vara genomförd i god tid innan prövningarna påbörjas för respektive prövningsgrupp. Översynen bör enligt Havs- och vattenmyndigheten göras parallellt med att den inledande nulägesbeskrivningen tas fram. I det fall det framkommer ny väsentlig information senare under samverkansprocessen kan det föranleda en ny översyn av bevarandeplanen.

Havs- och vattenmyndigheten har tagit fram en vägledning Pdf, 553.5 kB. för denna översyn. Den vägledningen utgör ett komplement till redan befintlig vägledning från Naturvårdsverket gällande utformning av bevarandeplaner.

Av propositionen Vattenmiljö och vattenkraft (se prop. 2017/18:243 s. 94) framgår att tillsynsåtgärder eller omprövningar kan behöva initieras för verksamheter i samma vattenförekomst parallellt med kommande prövning enligt planen. Därför behöver länsstyrelserna identifiera och analysera vilka övriga verksamheter (som inte omfattas av nationella planen) som påverkar samma vattendrag och där eventuella miljöanpassningar skulle kunna öka nyttan av de miljöanpassningar som planeras vid vattenkraftverk och regleringsdammar som omfattas av nationella planen. Länsstyrelsen behöver även bedöma hur eventuella miljöanpassningar vid dessa verksamheter ska kunna åstadkommas exempelvis genom frivilliga åtgärder, tillsynsåtgärder respektive återkallelse eller omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Resultatet från samverkansprocessen kan vara ett stöd i länsstyrelsens tillsynsarbete med dessa verksamheter.

Förslag på arbetsgång under samverkan

Här redovisas Havs- och vattenmyndighetens förslag på arbetsgång under samverkan. Samverkan är indelad i fem olika steg.

Havs- och vattenmyndighetens förslag på arbetsgång under samverkan. Klicka på bilden för att förstora.

Länsstyrelsen förberedelser

Inför uppstarten av en samverkan bör länsstyrelsen göra följande:

  • sätta samman en intern arbetsgrupp med alla berörda sakområden inom länsstyrelsen, exempelvis naturmiljö, kulturmiljö, vattenmiljö, vattenförvaltning och risk för översvämning,
  • komma överens med eventuell annan berörd länsstyrelse om upplägget av samverkan och arbetsfördelning,
  • upprätta en tidsatt plan för samverkan,
  • påbörja en nulägesbeskrivning, utifrån befintligt underlag, av vilka allmänna intressen som finns i det berörda området. Det kan också finnas skäl att beskriva enskilda intressen i den mån de bedöms påverka arbetet och utfallet med att förbättra förhållandena i vattenmiljön. Exempelvis äldre kvarndammar, uttag av vatten eller mellanliggande dämmen. Denna beskrivning bör vara ett underlag för diskussionen på det första mötet. Nulägesbeskrivningen bör inte innehålla förslag på miljöanpassningar, eftersom det är en senare fråga i samverkan,
  • bestämma mötesformer och bjuda in till möten med verksamhetsutövarna och eventuellt informera Vattenkraftens miljöfond för att förbereda dem på frågor och ansökningar om medel för utredningar
  • göra en bedömning av vilka kommuner, intresseorganisationer och andra myndigheter som kan bli berörda och därmed aktuella att bjuda in, och
  • offentliggöra att samverkan börjat på länsstyrelsens webb och ange under vilken tid den beräknas pågå.

Länsstyrelsen bör dessutom, utifrån det underlag de kommer behöva hantera i nulägesbeskrivningen, fundera över vilken typ av uppgifter som kan komma in och hur dessa ska hanteras. Viss information kring naturvärden, vattenkraftverk och dammanläggningar kan omfattas av såväl sekretess som av säkerhetsskyddslagen och länsstyrelsen måste därför göra en bedömning av vilken information som kan spridas eller publiceras offentligt. Informationsklassning och säkerhetsskyddsanalys avseende den information som ska hanteras bör därför göras så tidigt som möjligt.

Första mötet

Det är lämpligt att länsstyrelsen tidigt i processen ger verksamhetsutövarna möjlighet att lämna synpunkter på följande:

  • övergripande upplägg av samverkan,
  • vilka aktörer som ska delta i samverkan och i vilka delar,
  • behov av olika arbetsgrupper, och
  • var information kan samlas och delas.

Länsstyrelsen/länsstyrelserna bör presentera nulägesbeskrivningen och bjuda in verksamhetsutövarna till att komplettera denna med den information som de har tillgång till gällande vattenkraftverken (tillstånd/villkor/drift) och olika natur- och kulturvärden.

För varje geografiskt område som omfattas av samverkan behöver en beskrivning av de olika intressen och värden som finns i vattenmiljön och som berörs av de planerade omprövningarna för moderna miljövillkor tas fram. Denna beskrivning benämns nulägesbeskrivning. Nulägesbeskrivningen har vissa likheter med vattenmyndigheternas arbete med kartläggning och analys samt statusklassificering, enligt föreskrifterna HVMFS 2017:20 respektive HVMFS 2019:25. Underlag från dessa processer kan användas som en grund i nulägesbeskrivningen.

I nulägesbeskrivningen bör länsstyrelsens befintliga underlagsmaterial som är relevant för samverkansprocessen sammanfattas och redovisas, gärna i form av kartor. Den bör vidare innehålla information från verksamhetsutövarnas utredningar och en beskrivning av om eller hur driften i de olika vattenkraftverken är samordnad.

Nulägesbeskrivningen kan förslagsvis delas in i de tre huvudområdena Vattenmiljönytta, Effektiv tillgång till vattenkraftsel och Andra allmänna intressen.

I samband med nulägesbeskrivningen kan även brister eller avsaknad av underlag beskrivas och hur detta underlag skulle kunna tas fram. Det kan krävas ett eller flera möten mellan bland annat länsstyrelsen och verksamhetsutövarna innan nulägesbeskrivningen färdigställs av länsstyrelsen.

Nulägesbeskrivningen ska inte redovisa förslag på miljöanpassningar, utan ska fungera som en gemensam utgångspunkt för det fortsatta arbetet.

Havs- och vattenmyndigheten bedömer det som viktigt att det tidigt klargörs med stöd av vilka befintliga tillstånd eller äldre rättigheter som verksamhetsutövaren bedriver sin verksamhet. Skulle det finnas befintliga delar av verksamheten som inte omfattas av ett tillstånd eller äldre rättighet, eller om verksamhetsutövaren vill ändra verksamheten på något sätt krävs ansökan om tillstånd för de berörda delarna.

Vattenmiljönytta

Nulägesbeskrivningen bör exempelvis redovisa:

  • riksintressen,
  • statusklassificering, gällande miljökvalitetsnormer och relevanta delar av vattenförvaltningens åtgärdsprogram,
  • skyddade områden (exempelvis Natura 2000, nationalparker, naturreservat),
  • förekomst av ål, hur det aktuella området berörs av den nationella förvaltningsplanen för ål, samt framtida möjligheter till ålvandring,
  • skyddade arter enligt artskyddsförordningen och de områden de är beroende av för att upprätthålla livskraftiga populationer,
  • andra vattenmiljövärden (exempelvis rödlistade arter eller lokalt svaga bestånd),
  • förekomst av främmande arter,
  • vilka tidigare restaureringsarbeten som utförts i det berörda området,
  • eventuella nationellt värdefulla och särskilt värdefulla vatten,
  • eventuella planerade restaureringsarbeten i det berörda området, och
  • andra kända påverkanskällor (exempelvis större vattenuttag från en vattenförekomst och mellanliggande dammanläggningar).

Havs- och vattenmyndigheten menar att det i första hand är länsstyrelsens ansvar att bidra med ovanstående information och att berörda verksamhetsutövare kan komplettera med ytterligare information i form av exempelvis egna utredningar om hur verksamheter påverkar olika miljövärden. Ovanstående uppgifter bör vara information som redan finns tillgänglig hos länsstyrelsen.

Effektiv tillgång till vattenkraftsel

Nulägesbeskrivningen bör exempelvis redovisa

  • berörda vattenkraftverk och tillhörande regleringsdammar samt gällande tillstånd och villkor, inklusive villkor om bygde- och fiskeavgifter enligt 6 kap. 1 samt 5-6 §§ lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet,
  • särskilda driftsförhållanden vid vattenkraftverken som kan ha betydelse för miljöanpassningar,
  • vilka vattenkraftverk som är betydelsefulla för reglerförmågan exempelvis klass 1 och 2 kraftverk,
  • i vilka vattenkraftverk det kan vara aktuellt med ökat effektuttag, effektivisering och/eller ökad reglerförmåga, och
  • underlag för att kunna bedöma kraftverkens betydelse för elberedskap samt nationell, regional och lokal stabilitet i elsystemet.

Havs- och vattenmyndigheten menar att berörda verksamhetsutövare ska bidra med de uppgifter som är specifika för de enskilda vattenkraftverken, medan Svenska kraftnät och Energimyndigheten bidrar med information om reglerförmåga och elberedskap.

Andra allmänna intressen

Nulägesbeskrivningen bör exempelvis redovisa

  • kulturmiljövärden i anslutning till vattenkraftverken och tillhörande regleringsdammar,
  • översvämningsrisker,
  • allmänna vattentäkter,
  • påverkan på rennäringen som allmänt intresse och
  • andra allmänna intressen som kan beröras av eventuella miljöanpassningar.

Havs- och vattenmyndigheten menar att det i första hand är länsstyrelsens ansvar att bidra med ovanstående information.

Dialog med andra aktörer

När nulägesbeskrivningen börjar bli färdig kan det vara lämpligt att ha ett möte med kommuner, andra myndigheter och intresseorganisationer för att ge möjlighet till inspel till nulägesbeskrivningen innan den färdigställs. Länsstyrelsen får dock bedöma om det är lämpligt att bjuda in vissa intresseorganisationer samtidigt som t.ex. verksamhetsutövarna eller kommunerna.

Nästa steg är att utifrån nulägesbeskrivningen göra en analys av vilka miljöanpassningar som kan behöva genomföras inom avrinningsområdet och hur de påverkar vattenkraftsverksamheterna och andra intressen än vattenmiljön. Analyserna kan omfatta olika miljöanpassningar och effekterna av dessa. En utgångspunkt för analysen kan vara de förslag på åtgärder som vattenmyndigheten föreslagit i VISS. Det är dock sannolikt att justeringar och preciseringar måste göras efter att mer specifik information om avrinningsområdet kommit fram under samverkansprocessen.

Om det under detta steg framkommer underlag som gör att det finns anledning att ytterligare se över statusklassificering och/eller normsättning (inklusive behov av undantag), bör denna information lämnas till berörd vattenmyndighet. Samma sak bör gälla avseende aktuell statusklassificering. Ansvaret att överlämna information till vattenmyndigheten bör ligga på länsstyrelsen, även alla aktörer i processen kan lämna över information som de menar kan vara av betydelse till vattenmyndigheten.

Det är vattenmyndigheterna som utifrån Havs- och vattenmyndighetens förskrifter (HVMFS 2017:20) om kartläggning och analys av ytvatten respektive föreskrifter (HVMFS 2019:25) om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten, avgör om det underlag som inkommer till dem uppfyller kraven för att kunna användas.

Under detta steg kan det behövas flera möten mellan de aktörer som ingår i samverkan för att diskutera det som framkommer under analyserna.

Resultaten från analyserna behöver dokumenteras för att underlätta de framtida prövningarna.

Miljöanpassningar

Analyserna ska utifrån de värden som redovisats i nulägesbeskrivningen, i möjligaste mån, klargöra vilka miljöanpassningar som kan bli aktuella. Det innebär bland annat förslag på miljöanpassningar för att de berörda verksamheterna

  • inte ska försämra statusen för relevanta kvalitetsfaktorer,
  • inte ska äventyra att gällande miljökvalitetsnormer nås,
  • inte ska försvåra möjligheterna att uppnå bevarandemålen för naturtyper och arter inom Natura 2000-områden,
  • inte ska försvåra möjligheterna att uppnå respektive upprätthålla en gynnsam bevarandestatus för berörda arter som finns upptagna i artskyddsförordningen,
  • inte ska försvåra möjligheterna att uppfylla Sveriges åtaganden gällande ål inom ramen för EU:s ålförordning,
  • mildra eventuell negativ påverkan på övriga vattenmiljövärden, och
  • mildra eventuell negativ påverkan på andra allmänna intressen.

Konsekvenser för verksamheterna

Verksamhetsutövaren har kunskap om driftsförhållandena vid sin verksamhet och har möjlighet att föreslå justeringar för att förenkla driften och samtidigt förbättra förhållandena i vattenmiljön.

Verksamhetsutövaren bör analysera huruvida föreslagna miljöanpassningar är möjliga att genomföra med hänsyn till förutsättningarna vid den enskilda anläggningen och längs vattendraget (exempelvis terrängförhållanden, infrastruktur, dammsäkerhet, kulturmiljö, andra intressen).

Vidare bör verksamhetsutövaren analysera hur föreslagna miljöanpassningar påverkar elproduktionen och reglerförmågan.

Konsekvenser för andra intressen (utöver vattenmiljöintresset)

Analysen ska även beskriva hur de föreslagna miljöanpassningarna påverkar andra intressen än vattenmiljön, exempelvis kulturmiljöer i anslutning till verksamheterna samt risk för erosion, översvämningar, ras och skred.

Utifrån analyserna kan förslag på (övergripande) miljöanpassningar vid respektive vattenkraftverk eller regleringsdamm föreslås av länsstyrelsen och verksamhetsutövarna. Förslagen bör vara på en sådan nivå att det framgår vilken funktion som avses. Den tekniska utformningen tas fram i ett senare skede av verksamhetsutövaren.

Miljöanpassningarna bör motiveras utifrån vilken nytta som förväntas för vattenmiljön och det bör också beskrivas hur de påverkar en effektiv tillgång till vattenkraftsel. Även konsekvenserna för övriga allmänna intressen bör beskrivas. Havs- och vattenmyndigheten vill dock även här tydliggöra att påverkan på en effektiv tillgång till vattenkraftsel i huvudsak är en fråga som ska tas omhand av vattenmyndigheten inom ramen för vattenförvaltningen.

Om länsstyrelsen och verksamhetsutövarna har olika uppfattningar om nyttan och konsekvenserna av de föreslagna miljöanpassningarna så bör detta redovisas.

En sammanfattande redovisning av vad som har kommit fram under samverkan gällande olika miljöanpassningar och hur dessa påverkar effektiv tillgång till vattenkraftsel och andra intressen än vattenmiljön ska i möjligaste mån göras samlat på länsstyrelsens webb för att vara tillgänglig för allmänheten och domstolarna. Återigen vill Havs- och vattenmyndigheten tydliggöra att länsstyrelsen måste bedöma vilken information som kan publiceras offentligt utifrån genomförd informationsklassning och säkerhetsskyddsanalys.

Samverkan behöver inte resultera i att alla är överens i frågorna även om en effektiv prövning gynnas av att en samsyn i frågorna.

Redovisningen bör innehålla:

  • en kort beskrivning av hur arbetet har bedrivits (deltagare, möten, dokumentation),
  • en sammanfattande nulägesbeskrivning av det aktuella området,
  • förslag på åtgärder och konsekvenser,
  • en redovisning av olika uppfattningar, och
  • uppgifter om det finns väsentligt underlag som saknas.
Publicerad: 2021-05-05
Sidansvarig: Webbredaktion