Åtgärdsfaktablad 40 - Farliga ämnen

Enligt bedömningen av miljötillståndet 2018 så uppnås inte god miljöstatus för farliga ämnen och därför krävs ytterligare åtgärder. Denna åtgärd syftar specifikt till att minska belastningen av ämnena koppar och zink genom att minska användningen av biocidinnehållande båtbottenfärger.

Användning av biocidinnehållande båtbottenfärg (antifoulingfärg), främst med innehåll av koppar- och zink, är idag ett av de vanligaste sätten att förhindra påväxt på båtskrov. Koppar och zink är i förhöjda halter giftigt för vattenlevande organismer.

Läs mer under Ytterligare information.

Den negativa påverkan av metallerna bedöms vara särskilt stor i känsliga områden, till exempel grunda kustekosystem. Flera studier tyder också på att organismer i Östersjön är extra känsliga för föroreningar, troligen eftersom de lever under så kallad osmotisk stress till följd av den låga salthalten. För att skydda känsliga miljöer bör därför användningen av biocidinnehållande båtbottenfärger minska. Åtgärden syftar till att minska användningen av biocidinnehållande båtbottenfärger, genom arbete både inom EU och nationellt.

Åtgärden är avgränsad till att omfatta verksamma ämnen som klassificeras som biocider. Träbåtar är ofta behandlade med blymönja som skydd mot fukt och röta. Blymönja marknadsförs inte som en biocidprodukt utan som en allmänkemikalie, vilket gör att blymönja inte heller omfattas av biocidproduktlagstiftningen. Åtgärden omfattar därför inte blymönja

Åtgärd 40 syftar till att miljökvalitetsnormerna nedan ska kunna följas. Se HVMFS 2012:18.

Miljökvalitetsnorm B.1.

Tillförsel av farliga ämnen från mänsklig verksamhet ska minska tills den inte orsakar halter av farliga ämnen som förhindrar att god miljöstatus uppnås.

Indikator: B.1.1, Farliga ämnen i biota

Miljökvalitetsnormen B.1 tillämpas inte i kustvatten enligt 8 § i Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2012:18) om vad som kännetecknar god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön eftersom motsvarande ämnen hanteras inom vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer för kemisk ytvattenstatus i kustvattenförekomster.

Genom att bidra till en minskad tillförsel av farliga ämnen även i kustvatten kommer åtgärden dock öka möjligheten att följa vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer, det vill säga god kemisk ytvattenstatus, vilket på sikt även ökar möjligheten att nå god miljöstatus avseende koncentrationer och effekter av farliga ämnen i havsmiljön.

Åtgärden avser förbättra följande delar av ekosystemet och/eller minska följande belastningar: fisk, livsmiljöer (bentiska och pelagiska), farliga ämnen och negativa effekter på arter och livsmiljöer.

Åtgärden genomförs genom följande aktiviteter:

1. Utveckla miljöriskbedömningarna som görs vid produktgodkännanden av biocidinnehållande båtbottenfärger. Kemikalieinspektionen ska driva utvecklingen av EU-vägledningen för att bedömningarna bättre ska spegla det faktiska läckaget av biocider till miljön. Arbetet utförs inom ramen för Kemikalieinspektionens kontinuerliga arbete med utveckling av riskbedömningar för biocider.
2. Utveckla effektivitetsbedömningarna som görs vid produktgodkännanden av biocidinnehållande båtbottenfärger. Kemikalieinspektionen ska driva utvecklingen av EU-vägledningen för att säkerställa att läckaget av biocider inte är högre än vad som är nödvändigt för att uppnå ett effektivt skydd mot påväxt. Arbetet utförs inom ramen för Kemikalieinspektionens kontinuerliga arbete med utveckling av effektivitetsbedömningar för biocider.
3. Utforma och harmonisera användningsvillkor och märkning för mer sparsam användning av båtbottenfärger. Kemikalieinspektionen ska arbeta med utveckling av användarvillkor som säkerställer minsta möjliga effektiva biocidanvändning. Arbetet utförs inom ramen för Kemikalieinspektionens kontinuerliga arbete med utveckling av användningsvillkor för biocider.
4. Tillsyn av och information om marknadsföring och försäljning. Sveriges kommuner ska bedriva tillsyn och sprida information till säljare och köpare för att säkerställa att konsumenter uppmärksammas på i vilka vattenområden biocidinnehållande båtbottenfärger är tillåtna att använda. Kemikalieinspektionen samverkar med och vägleder kommunerna i arbetet.
5. Undersöka behovet av biocidinnehållande båtbottenfärger. Kemikalieinspektionen ska undersöka behovet, utifrån omfattningen på tillgång till alternativa metoder, särskilt i Östersjön. Utifrån utredningens utfall ska Kemikalieinspektionen sedan bedöma förutsättningarna för avslag i produktansökningsärenden för användning i Östersjön med hänvisning till tillgången på alternativa metoder.
6. Utreda om det nationella miljömålet Giftfri miljö utgör grund för att inte bevilja produktgodkännande med hänvisning till artikel 37 i biocidförordningen. Utifrån utredningens utfall ska Kemikalieinspektionen sedan bedöma förutsättningarna för produktgodkännande med hänvisning till Giftfri miljö.
7. Utreda om det är motiverat att införa ett nationellt förbud mot försäljning av biocidinnehållande båtbottenfärger avsedda för fritidsbåtar med huvudsaklig förtöjningsplats längs Östersjökusten och närliggande vatten med förbindelser till Östersjön. Kemikalieinspektionen ska utreda samhällets behov för båtbottenfärger längs Östersjöns kust, samt utreda hur ett eventuellt förbud juridiskt bör utformas. Arbetet utförs inom ramen för Kemikalieinspektionens kontinuerliga arbete med utveckling av lagstiftning och andra styrmedel.

Aktiviteterna I-VII genomförs i samråd med Havs- och vattenmyndigheten, Transportstyrelsen och Naturvårdsverket som utgör projektgruppen. Åtgärden genomförs 2022 – 2027.

• Under 2022 år ska en genomförandeplan tas fram. Planen ska innehålla prioritering och specificering av aktiviteterna samt tidplan för följande delleveranser:
  • underlag för I, II, och III
  • vägledning för kommuninspektörer och en sammanställning av utfallet från den kommunala tillsynen (IV)
  • juridiska utredningar samt beslutsunderlag för V, VI och/eller VII. Notera att aktiviteterna V-VII till viss del överlappar och beroende på utfallet av en av aktiviteterna kan det bli relevant att inte gå vidare med de två övriga.

• Genomförandeplanen ska följas upp årligen i projektgruppen.

Åtgärdens aktiviteter bidrar till minskad användning av biocidinnehållande båtbottenfärger till förmån för giftfria alternativ för att skydda båtskrov mot påväxt samt att de färger som trots allt används har lägre biocidinnehåll. Detta leder till att tillförseln av koppar och zink minskar samt till lägre halter av dessa ämnen i havsmiljön, vilket medför ökad förutsättning för att miljökvalitetsnorm B.1 kan följas och på sikt att god miljöstatus för deskriptor 8 avseende koncentrationer och effekter av farliga ämnen kan uppnås.

Vid genomförande av åtgärden kan nedanstående regelverk aktualiseras

Biocidförordningen ((EU) nr 528/2012).

I biocidförordningen regleras tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter.

Förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel

I förordningen finns bland annat bestämmelser om att den som på marknaden tillhandahåller en biocidprodukt till icke yrkesmässiga användare ska informera om att produkten måste användas på ett säkert sätt och om hur informationen ska ges.

Miljötillsynsförordningen (2011:13)

I förordningen fördelas tillsynsansvar

Giftfri miljö

Bland Sveriges ca 800 000 fritidsbåtar är användningen av biocidinnehållande båtbottenfärger utbredd och det totala utsläppet av koppar från svenska fritidsbåtar har uppskattats till 16 ton/år. Detta kan jämföras med det totala utsläppet från svenska tätorter via dagvatten, som beräknats till 38 ton/år. Det totala utsläppet av koppar från länderna runt Östersjön har uppskattats till 886 ton, varav sjöfarten står för ca 300 ton och fritidsbåtar för 57 ton.

Produktion, försäljning och användning av båtbottenfärger regleras till stor del på EU-nivå. De flesta båtbottenfärger är biocidprodukter, vilket betyder att de är kemiska produkter som innehåller en aktiv ingrediens (biocid) avsedd att kontrollera skadliga organismer. Dessa produkter regleras genom biocidförordningen.

1. Utveckla miljöriskbedömningar
   Miljöriskbedömningen under biocidförordningen ska utvärdera om produkten har några oacceptabla effekter på miljön (se artikel 19.1.b, avsnitt iv i förordningen). För att kunna göra en korrekt bedömning bör de modeller som används för att beräkna läckaget av biocider till miljön i största möjliga mån spegla det faktiska läckaget. Det finns dock indikationer på att befintliga modeller underskattar det faktiska läckaget. Se mer under Ytterligare information. Därför bör miljöriskbedömningarna utvecklas vidare så att inte oacceptabla effekter i miljön förbises.
2. Utveckla effektivitetsbedömningar
   Enligt biocidförordningen bör användningen av biocider begränsas så långt som möjligt och det finns ett uttalat mål om att nå en mer hållbar användning av biocider (se artikel 17.5, 17.38 och 18). Många av de biocidinnehållande båtbottenfärger som finns på marknaden idag har dock en högre kopparhalt (>30% w/v) än vad som behövs för att effektivt motverka påväxt. Biocidhalten kan troligen minskas avsevärt med bibehållet skydd mot påväxt. Läs mer under Ytterligare information. Vid utvärderingar av biocidprodukter görs en effektivitetsbedömning som ska säkerställa att produkten har avsedd effekt. Dessa bedömningar bör utvecklas så att de i större utsträckning än idag utreder vilken lägsta biocidhalt som krävs för skydd mot påväxt.
3. Utforma användningsvillkor
   Många av dagens biocidinnehållande båtbottenfärger har ett onödigt högt biocidinnehåll. Resterande kopparinnehåll i färgen stannar på skrovet och byggs upp genom den nymålning som i princip sker varje säsong. Troligen kan båtbottenfärger appliceras mer sällan än så och ändå skydda mot påväxt. De villkor för användning som anges vid produktgodkännanden skulle kunna ta hänsyn till detta i större utsträckning än idag.
4. Tillsyn av och information om marknadsföring och försäljning
   Påväxthastigheten, och därmed behovet av skydd mot påväxt, skiljer sig åt vid olika delar av Sveriges kust. Därför är idag biocidinnehållande färger enbart godkända för användning i vissa områden. Felaktig användning har dessvärre rapporterats, till exempel färg godkänd för västkusten som används i Östersjön. En förklaring till denna felaktiga användning är att färgerna överlag marknadsförs som ”godkända” utan specificering av vattenområde. Försäljare av biocidprodukter till icke-yrkesmässiga användare ska informera om att produkten måste användas på ett säkert sätt (3 kap. 10 § förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel). Det är upp till enskilda kommuner att bedriva tillsyn av i vilken mån detta efterlevs lokalt. Det är idag oklart hur hög efterlevnaden är.
5. Undersöka om alternativa metoder utgör grund för avslag
   Det finns idag ett flertal alternativa metoder som effektivt minskar påväxt på skrovet. Några exempel är förvaring av båtar på land, mekanisk rengöring, eller skrovduk. Detta, tillsammans med att Östersjön är en mycket känslig miljö, gör att behovet av biocidinnehållande färger kan ifrågasättas. Det har dock inte hittills prövats om tillgängligheten av alternativa metoder utgör en tillräcklig grund för avslag för biocidinnehållande båtbottenfärger.
6. Utreda om Giftfri miljö utgör grund för begränsad användning
   Sveriges nationella miljökvalitetsmål om Giftfri miljö innebär bland annat att halterna av naturligt förekommande ämnen ska vara nära bakgrundsnivåerna. Utifrån detta kan det vara motiverat att nationellt begränsa godkännanden av biocidinnehållande båtbottenfärger på fritidsbåtar, både på öst- och västkusten. Ett möjligt förfarande är att Kemikalieinspektionen i beslut om produktgodkännande hänvisar till artikel 37 i biocidförordningen, vilket hittills inte prövats.
7. Utreda behovet av ett nationellt förbud
   Den negativa miljöpåverkan som farliga ämnen från biocidinnehållande båtbottenfärger orsakar, bedöms vara särskilt stor i känsliga ekosystem, som Östersjön. Även om miljöriskbedömningar kan tyda på en acceptabel risk för miljön så innehåller dessa bedömningar flera osäkerhetsfaktorer. Utifrån försiktighetsprincipen och Sveriges nationella miljömål om Giftfri miljö, Hav i balans samt levande kust och skärgård, och Östersjöstrategins delmål är det motiverat att utreda behovet av att införa ett nationellt förbud mot biocidinnehållande båtbottenfärger på fritidsbåtar med huvudsaklig förtöjningsplats längs kusten av Östersjön och närliggande vatten med förbindelser till Östersjön. Ett sådant förbud skulle ge ett varaktigt och tydligt skydd mot spridning av skadliga biocider från båtbottenfärger till Östersjön. Det skulle även kunna snabba på utvecklingen mot biocidfria alternativ samt utbyggnad av alternativ som borsttvättar med mera i småbåtshamnarna på östkusten. Dessutom skulle det möjliggöra en mer enhetlig produktprövning. Det är dock viktigt att utreda brett vilka konsekvenser förbudet skulle få och ge alla berörda intressenter möjligheten att uttala sig.

Nordsjön och Östersjön.

Vattendirektivet (2000/60/EG)

Åtgärden bidrar till att miljökvalitetsnormerna för vatten kan följas.

Havs- och vattenmyndigheterna kan delge effekterna av denna åtgärd till de regionala havskonventionerna Helcom och Ospar. Inom aktionsplanen för Östersjön, Helcom Baltic Sea Action Plan, BSAP finns åtgärder som rör biocidinnehållande båtbottenfärger, inklusive för fritidsbåtar.

Bland annat har Sverige föreslagit en åtgärd i linje med ÅPH 40 för att minska användningen av biocidinnehållande båtbottenfärger (åtgärd HL29). Liknande åtgärdsarbete planeras också inom ramen för Finlands åtgärdsprogram för havsmiljön. Bilateralt samarbete med Finland i genomförandet av åtgärderna kommer undersökas där så är relevant.

För uppgifter om kostnader, se Underlagsrapport: Konsekvensanalys av åtgärdsprogram för havsmiljön i Nordsjön och Östersjön 2022-2027 enligt havsmiljöförordningen. I kapitlet Samhällsekonomiska konsekvenser av åtgärdsprogrammet redovisas också kostnads- nyttoanalys av åtgärden.

Åtgärden bedöms kunna utföras inom ramen för myndigheternas ordinarie verksamhet.

Om aktiviteterna som föreslås har avsedd effekt så kommer halterna av koppar och zink i havsmiljön att minska. Detta följs upp genom miljökvalitetsnorm-indikatorn B.1.1 Farliga ämnen i biota samt indikatorn för bedömning av god miljöstatus 8.1.A Halter av farliga ämnen. Underlaget för bedömningen av dessa indikatorer är den data som samlas in i den reguljära miljöövervakningen. Kompletterande aktiviteter för att följa upp åtgärdens effekt kan bli aktuella och skulle kunna omfatta till exempel försäljningsstatistik eller ytterligare mätningar i miljön. Detta kommer dock närmare specificeras i åtgärdens genomförandeplan.

Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige. Havsmiljöinstitutets Rapport nr 2019:3

Changing leisure boat antifouling practices in the Baltic Sea Results from the BONUS CHANGE project.

Flawed risk assessment of antifouling paints leads to exceedance of guideline values in Baltic Sea marinas. Environmental Science and Pollution Research

Environmental risk assessment of using antifouling paints on pleasure crafts in European Union waters. Journal of Environmental Management

Antifouling paints leach copper in excess – study of metal release rates and efficacy along a salinity gradient. Water Research