Frågor och svar om den nationella planen

Den regionala samverkansprocessen kommer att fylla en viktig funktion för att ta fram underlag inför miljöprövningen och för att möjliggöra samverkan mellan olika verksamhetsutövare, myndigheter och andra intressenter.

Verksamhetsutövarna är viktiga aktörer i processen eftersom de har ansvar för att ansöka om tillstånd hos mark- och miljödomstolen samt ta fram tillräckligt underlag för prövningen.

Vägledning kring tillsyn av vattenkraftverk som ska omprövas enligt den nationella planen Pdf, 164 kB. Pdf, 164 kB.

Mot bakgrund av vikten av att så många vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel som möjligt kommer att omfattas av den nationella planen är Havs- och vattenmyndighetens vägledning till länsstyrelserna följande.

En verksamhet som omfattas av den nationella planen får som huvudregel fortsätta att bedrivas till dess omprövningen är klar.

De verksamhetsutövare som väljer att inte anmäla sig till planen måste snarast efter den 1 januari 2019 ansöka om omprövning för moderna miljövillkor direkt hos mark- och miljödomstolen. Om en ansökan görs direkt till domstolen kan verksamhetsutövaren inte söka ekonomisk ersättning från Vattenkraftens miljöfond.

De verksamhetsutövare som inte ansöker om omprövning (varken genom att anmäla sig till den nationella planen eller genom att ansöka direkt hos domstolen) kan Länsstyrelsen förelägga att ansöka om omprövning för moderna miljövillkor.

Havs- och vattenmyndigheten vägleder länsstyrelserna att arbeta i enlighet med planen och fokusera tillsynen på de verksamhetsutövare som omfattas av skyldigheten att ha moderna miljövillkor men inte anmält sig till den nationella planen.

Länsstyrelsen har rätt att bedriva tillsyn med stöd av 26 kap miljöbalken även mot verksamheter som omfattas av den nationella planen. Om verksamheten omfattas av rättskraft enligt 24 kap 1 § miljöbalken är möjligheten till tillsyn begränsad till vad som anges i 26 kap 9 § fjärde stycket punkt 1-2 miljöbalken. Av 24 kap 11 § tredje stycket miljöbalken framgår under vilka situationer som återkallelse eller omprövning enligt 24 kap 3 eller 5 §§ miljöbalken kan vara aktuellt (det vill säga att det föreligger sådana allvarliga omständigheter som gör att det inte går att vänta på en prövning enligt planen och det inte är möjligt att hantera dessa genom ett föreläggande om försiktighetsmått eller ett förbud till dess prövningen är klar).

I förarbetena anges att om det vid en omprövning för moderna miljövillkor visar sig att den prövade verksamheten till någon del bedrivs med en anläggning som det är oklart huruvida den har tillstånd eller är laglig, kommer det att vara möjligt att i samband med omprövningen också ansöka om det tillstånd som behövs för den verksamhet som bedrivs med anläggningen (prop. 2017/18:243 sid. 164).

De verksamhetsutövare som omfattas av de nya kraven och som valt att inte anmäla sig till den nationella planen är skyldiga att snarast lämna in ansökan hos mark- och miljödomstolen om de vill fortsätta bedriva sin verksamhet. Om en ansökan inte lämnas in ska länsstyrelsen vidta åtgärder genom tillsyn. Det finns naturligtvis fördelar om vattenverksamheten kan prövas samtidigt som övriga i den prövningsgrupp verksamheten skulle ha tillhört enligt den nationella planen. Det får dock bedömas i relation till vilket prövningsdatum verksamheten skulle ha haft i den nationella planen. Grundtanken är att de som valt att inte ingå i nationella planen ska miljöprövas snarast efter den 1 januari 2019.

Huvudregeln enligt 11 kap 27 § andra stycket miljöbalken är att verksamheten får fortsätta att bedrivas trots att den saknar moderna miljövillkor, förutsatt att en ansökan om tillstånd eller omprövning lämnats in till domstolen eller att verksamheten omfattas av den nationella planen och inte är försenad med sin ansökan enligt planen.

Länsstyrelsens möjligheter att ingripa i ett tidigare skede framgår bl.a. av 24 kap 11 § tredje stycket. Här anges att länsstyrelsen själva kan ansöka om exempelvis omprövning enligt 24 kap 5 § miljöbalken. Dock endast om en sådan omständighet, som kan ligga till grund för omprövning, är så allvarlig att den inte tål att vänta på att prövningen för moderna miljövillkor blir klar och den olägenhet som omständigheten innebär inte kan avhjälpas genom ett föreläggande om försiktighetsmått eller förbud i väntan på att prövningen blir klar. Som exempel på sådan ”allvarlig omständighet” nämns att underhållet allvarligt försummats så att det finns risk för allvarlig skada på människors hälsa eller miljön eller för att genomföra EU rättsliga förpliktelser som innebär krav på anpassning och som inte kan avvaktas (prop. s 222-223).

Länsstyrelsen har alltså möjlighet att agera i sin tillsynsroll om det behövs för att exempelvis genomföra EU rättsliga förpliktelser som kommer att överträdas om man avvaktar prövning.

Med moderna miljövillkor menas ett tillstånd vars villkor och andra bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön har bestämts enligt miljöbalken i en dom eller ett beslut som inte är äldre än 40 år.

Nationella planen kommer preliminärt att ange att miljöprövningar ska starta 2020 eller 2021.

Vår uppskattning är att det kommer ta cirka 20 år innan alla verksamheter har tillstånd med moderna miljövillkor.

Den nya lagstiftningen handlar om att förse alla vattenkraftverk och regleringsdammar, även nedlagda vattenkraftverk med tillhörande regleringsdammar, med moderna miljövillkor. Den nationella planen ska ge förutsättningar för att detta ska kunna genomföras på ett samordnat sätt och med bästa avvägning mellan miljö- och energinytta.

Att förse vattenverksamheterna med moderna miljövillkor ska i huvudsak ske genom omprövning av befintlig verksamhet. Även nyprövning kan bli aktuellt i de fall någon vill bygga ut eller utöka driften vid en befintlig anläggning och detta inte kan tas inom ramen för en omprövning. Dessutom blir nyprövning aktuellt i de fall det helt saknas någon form av tillstånd eller äldre rättigheter som kan åberopas, men verksamhetsutövaren vill fortsätta att ha kvar sin vattenverksamhet. För att möjliggöra den nationella helhetssynen även i dessa prövningar, av processekonomiska skäl samt av resurseffektivitet, är det en fördel om dessa kan miljöprövas i ett sammanhang med övriga vattenverksamheter i exempelvis aktuellt avrinningsområde.

Frågan om en ansökan kan godtas inom ramen för en omprövning (24 kap 10 § miljöbalken) eller om det krävs ”nyprövning” (11 kap 9 § miljöbalken) avgörs av mark- och miljödomstolen. För att kunna omprövas måste det finnas ett tillstånd eller någon form av äldre rättighet att ompröva (urminnes hävd, privilegiebrev, annan sådan särskild rättighet att förfoga över vatten som avses i 2 kap 41 § äldre vattenlagen).

Om ett kraftverk uppförts utan något som helst tillstånd eller äldre rättighet och man vill fortsätta bedriva sin verksamhet måste tillstånd sökas. Till skillnad mot vid omprövning enligt 24 kap 10 § miljöbalken krävs det vid ”nyprövning” exempelvis en MKB.

Om verksamhetsutövaren inte vill fortsätta bedriva verksamhet, och därmed avvakta den tidpunkt för omprövning för moderna miljövillkor som anges i nationella planen, och inte heller ha kvar underhållsansvaret för vattenanläggningen, har verksamhetsutövaren alltid möjlighet att på eget initiativ tidigare lämna in en ansökan om utrivning av vattenanläggning till domstolen (11 kap 19 § miljöbalken).

Verksamhetsutövaren kan även invänta den tid för omprövning som anges i den nationella planen. Vid en sådan omprövning får domstolen återkalla tillståndet och besluta om utrivningsåtgärder enligt 24 kap 4 § miljöbalken om verksamhetsutövaren medger att tillståndet återkallas (24 kap 10 § 3 stycket punkten 2 miljöbalken).

Det verkar finnas ett tillstånd enligt äldre vattenlagen, som därmed ska omprövas. Inom ramen för en sådan omprövning kan domstolen ”upphäva, ändra och besluta nya bestämmelser och villkor…”. Genom begreppet nya bestämmelser bör även exempelvis vattenhushållningsbestämmelser kunna ändras inom ramen för en omprövning.

Hur omfattande renoveringar av befintliga anläggningar eller förändringar i driften av en befintlig verksamhet som kan beslutas inom ramen för en omprövning enligt 24 kap 10 § miljöbalken avgörs av mark- och miljödomstolen. Troligt är att större ombyggnationer eller utökningar av verksamheten inte kan beslutas inom ramen för en omprövning utan behöver genomgå ny tillståndsprövning.

I samband med att en ansökan om omprövning av befintlig verksamhet görs, har verksamhetsutövaren alltid möjlighet att även ansökan om nytt tillstånd till utökad drift, större ombyggnationer, m.m. För den senare delen krävs dock exempelvis en miljökonsekvensbeskrivning. Mark- och miljödomstolen kan lägga ihop de olika ansökningarna (omprövningen och nyprövningen) så att de handläggs gemensamt i domstolen.

Om syftet med verksamheten, när den påbörjades, var produktion av vattenkraftsel är verksamheten sådan som får ingå i den nationella planen.

Det verkar helt saknas tillstånd eller annan form av äldre rättighet för vattenverksamheten. För att få bedriva en vattenverksamhet krävs tillstånd. Det blir således inte fråga om omprövning utan ny tillståndsprövning.

Skyldigheten att förse en tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel med moderna miljövillkor gäller enligt 11 kap 27 § första stycket miljöbalken. Undantaget i andra stycket, d.v.s. möjligheten att bedriva verksamhet efter den 1 januari 2019 trots avsaknad av moderna miljövillkor tills prövningen är klar, gäller om man lämnat in ansökan om tillstånd eller omprövning för att förse verksamheten med moderna miljövillkor eller om man omfattas av den nationella planen och inte är försenad med ansökan. Detta gäller dock endast om verksamheten omfattas av 5 a § lagen om införande av miljöbalken, d.v.s. verksamheten bedrivs i enlighet med privilegiebrev, urminnes hävd eller annan sådan särskild rättighet som avses i 2 kap 41 § äldre vattenlagen. Dessutom måste verksamheten ha bedrivits vid utgången av 2015. Detta framgår av 41 § punkterna 1 och 2 vattenverksamhetsförordningen.

Svaret på frågan blir därmed att verksamheten kan omfattas av planen, men får inte påbörjas eller bedrivas i avvaktan på prövning. Detta eftersom den inte omfattas av 5 a § införandelagen och inte heller bedrevs vid utgången av 2015.

Det verkar finnas ett befintligt tillstånd eller äldre rättighet för dammen, som därmed ska omprövas. I samband med att ansökan om omprövning av dammen görs, har verksamhetsutövaren möjlighet att även ansökan om tillstånd till övrig vattenverksamhet, exempelvis kraftverksproduktion. En sådan ansökan kräver miljöbedömning med samråd och MKB.

Om dammen är tillkommen som ett led i kraftproduktion omfattas den av omprövningsplikten i 24 kap 10 § miljöbalken. Vill man ha kvar dammen ska den förses med moderna miljövillkor.

Kraftstationen verkar helt sakna tillstånd eller äldre rättigheter, och det finns ingen önskan om att med anläggningen bedriva sådan vattenverksamhet som avses i 11 kap 6 § miljöbalken. Det är dock oklart om de vill behålla själva anläggningen eller om en ansökan om utrivning är aktuell.

Möjligheten att lagligförklara en anläggning som inte används för sådan verksamhet som avses i 11 kap 6 § miljöbalken finns fortfarande kvar (17 § MP). Av den nya 17 a § följer dock att de anläggningar som ”används för en sådan verksamhet som avses i 11 kap 6 § miljöbalken” inte får lagligförklaras. Om kraftstationen i detta fall innebär någon form av vattenreglering, vattenbortledning, vattenöverledning eller annan påverkan på vattnets flöde faller den in under 11 kap 6 § miljöbalken och kan inte lagligförklaras utan ska genomgå omprövning för moderna miljövillkor enligt 24 kap 10 § miljöbalken.

Behålls anläggningen kvarstår även underhållsansvaret enligt 11 kap 17 § miljöbalken för ägaren. Om ägaren vill slippa undan underhållsskyldigheten finns en möjlighet i 11 kap 20 § miljöbalken att - istället för utrivning - föra över underhållskyldigheten på någon annan, bl a staten eller en kommun, exempelvis till skydd för kulturmiljöintressen.

För vattenverksamheter som inte omfattas av definitionen i 11 kap 6 § miljöbalken gäller inte kravet på moderna miljövillkor i 11 kap 27 § miljöbalken. Dock ska även dessa verksamheter leva upp till miljöbalkens krav och framförallt vara förenliga med miljökvalitetsnormerna och bestämmelserna i 5 kap 4 § miljöbalken.

Den nationella planen kommer vara vägledande för myndigheterna. Det innebär att vid genomförandet av den nationella planen ska länsstyrelserna även analysera vilka övriga verksamheter som kan påverka det vatten som kommande prövningar enligt planen avser och vidta de åtgärder som behövs. Det kan exempelvis röra sig om andra typer av verksamheter i samma vattenförekomst där tillsynsåtgärder eller omprövningar behöver initieras parallellt (prop. s 94).

Verksamhetsutövarna har rätt att ansöka om prövning av sin verksamhet innan den tid som anges i den nationella planen. Fördelarna med en samordnad prövning riskerar att gå förlorad eftersom man inte kan göra en samlad bedömning vid fastställandet av moderna miljövillkor.

Konsekvenserna för verksamhetsutövaren i form av kostsammare prövningsunderlag och med risk för utebliven eller begränsad ersättning från Vattenkraftens Miljöfond Sverige AB kommer sannolikt att medföra att få verksamhetsutövare ansöker om prövning tidigare än vad som kommer att följa av den nationella planens tidplan.

Med moderna miljövillkor menas ett tillstånd vars villkor och andra bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön har bestämts enligt miljöbalken - i en dom eller ett beslut som inte är äldre än 40 år. Tillståndets samtliga miljövillkor måste vara beslutade enligt miljöbalken. Det räcker inte att det i ett nyare tillstånd beslutats miljövillkor som resultat av en prövning som varit avgränsad till bara en eller några enstaka miljöaspekter. Det krävs alltså en dom eller ett beslut som meddelats som ett resultat av en fullständig miljöprövning efter miljöbalkens ikraftträdande.

De verksamheter som genomgått en fullständig miljöprövning enligt miljöbalken för sin verksamhet anses ha moderna miljövillkor och behöver inte omprövas, och därmed inte anmäla sig till den nationella planen. För dessa verksamheter gäller att de inom 40 år ska ansöka om nytt tillstånd.

Det är troligtvis ganska få vattenverksamheter som kan bedömas ha moderna miljövillkor, varför risken för att inte få en samordnad prövning är begränsad.

HaV:s vägledning kommer i viss mån att delas upp utifrån omprövning för att förse vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel med moderna miljövillkor (24 kap. 10 § miljöbalken), respektive omprövning av övriga vattenverksamheter som bedrivs med stöd av äldre rättigheter (24 kap. 5 § miljöbalken).

När det gäller hur en omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken går till finns det information om detta bland annat på HaV:s, Naturvårdsverkets, Kammarkollegiets och Miljösamverkan Sveriges hemsidor.

I den mån nya bestämmelser inte har införts gäller äldre vägledningar kring tillsyn och myndigheternas arbete med omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Frågan om omfattning av tillsyn och möjligheter att begära omprövning med mera omfattas av Naturvårdsverkets handbok om operativ tillsyn (2001:4, s. 93 och 94). Dessa vägledningar gäller även för vattenverksamhet. Kammarkollegiet har också gett ut information som gäller omprövning. Det finns även handledning på HaV:s hemsida som avser tillsyn. På Länsstyrelsernas samarbetsyta om bland annat vattenverksamhet finns ett nytt handläggarstöd för tillsyn av vattenverksamhet.

I den mån det finns behov av ytterligare fördjupad specifik samlad vägledning när det gäller omprövning av vattenverksamhet är detta något som HaV får överväga allteftersom myndigheten identifierar eller får in specifika frågor.

Vid handläggning av frågor gällande äldre rättigheter är det HaV:s bedömning att frågan om rättskraftens omfattning kommer bedömas utifrån samma principer som idag, det vill säga utifrån vilka frågor som har prövats eller när det gäller urminnes hävd, kan visas vara tillåtna i förhållande till hur anläggningen är konstruerad och verksamheten bedrivits. Det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan för tillståndets eller rättighetens existens och innehåll. Den verksamhetsutövare som inte kan styrka sin rätt, är inte skyddad mot tillsynsmyndighetens krav på att tillstånd ska sökas eller krav på att vidta skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått (prop. 2017/18:243 sid. 110).

För urminnes hävd finns sällan någon skriftlig dokumentation som kan styrka rättighetens existens och innehåll. Enligt förarbetena får verksamhetsutövaren då istället fullgöra bevisningen genom till exempel en utredning som visar på vilket sätt verksamheten har bedrivits sedan lång tid tillbaka utan invändning från motstående intressen (prop. 2017/18:243 sid. 110). Gällande nivån på bevisningen anges i civilutskottets betänkande (2017/18:CU31 sid. 19) att det är viktigt att beviskraven inte ställs så höga att det i praktiken blir omöjligt att bevisa vad som är rättskraftigt avgjort. Utskottet hänvisar med angivande till vad som angetts i propositionen att det bör räcka att verksamhetsutövaren med hänsyn till omständigheterna kan göra sannolikt att den verksamhet som bedrivs idag inte i något väsentligt avseende skiljer sig från hur den kan antas ha bedrivits före införandet av de tillståndskrav som miljöbalken sedan ersatte.

Enligt 26 kap. 9 § tredje stycket miljöbalken får tillsynsmyndigheten inte ingripa beträffande en tillståndsgiven verksamhet på sådant sätt att det inskränker rättskraften enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. För det fall förutsättningarna i 26 kap. 9 § fjärde stycket punkt 1 eller 2 miljöbalken är uppfyllda kan ett ingripande ske trots att verksamheten omfattas av ett tillstånd. Bestämmelserna om tillståndsbeslutets rättsverkan innebär enligt förarbetena till miljöbalken att de allmänna hänsynsreglerna inte behöver iakttas mer än som följer av tillståndet (prop. 1997/98:45 del 2 sid. 252). Tillståndsbeslutet kommer att ha rättskraft endast i de frågor som beslutet omfattar. Det bör därför även fortsättningsvis vara möjligt för tillsyns­myndigheten att ingripa med stöd av de allmänna hänsynsreglerna eller de särskilda reglerna i de frågor som inte har blivit föremål för prövning i aktuellt tillstånd enligt miljöbalken eller motsvarande äldre lagstiftning. En verksamhet som inte har tillstånd kan bli föremål för tillsynsingripanden i princip hur ofta som helst och ett föreläggande som har meddelats kan skärpas eller lindras av myndigheten allt efter behov (se 26 kap. 9 § första stycket miljöbalken samt hänvisningen till proportionalitet i lagrummets andra stycke).

Det finns därför enligt HaV:s bedömning inget hinder mot att länsstyrelsen meddelar förelägganden eller förbud gällande sådana delar av verksamheten som inte omfattas av äldre tillstånds rättskraft.

En samlad miljöprövning för verksamheter som bedrivs med stöd av äldre rättigheter, och inte omfattas av 11 kap. 6 § miljöbalken, kommer bara ske om verksamhetsutövaren själv tar initiativ till det, till exempel i samband med en ansökan om tillstånd att ändra verksamheten, eller om en myndighet tar initiativ till omprövning med stöd av den nuvarande omprövningsbestämmelsen i 24 kap. 5 § miljöbalken (prop. 2017/18:243 sid. 102).

En prövningsgrupp utgörs av ett antal anläggningar och verksamheter inom ett avgränsat avrinningsområde (geografisk yta).

Alla verksamhetsutövare inom en prövningsgrupp ska ansökan om miljötillstånd hos mark- och miljödomstolen vid samma tidpunkt enligt nationella planens tidplan.

Verksamhetsutövarna inom prövningsgruppen bör samordna sig inför miljöprövningen eftersom de ska prövas i ett sammanhang.

Nej, anmälan till Vattenkraftens Miljöfond Sverige AB måste göras separat av verksamhetsutövaren. Alla som ingår i planen kan anmäla sig till fonden.

Vattenkraftens miljöfond Sverige AB är ett privat bolag som har upprättat ett eget regelverk för vilka kostnader de ersätter.

Läs mer om Vattenkraftens miljöfond.

Medlemsstaterna i EU har en skyldighet att utse områden för bevarande av arter och naturtyper som ska skyddas inom nätverket Natura 2000. Nätverket ska leda till att gynnsam bevarandestatus för arter och naturtyper uppnås eller bibehålls inom den biogeografiska regionen. De naturtyper och arter som är grund för att områdena pekats ut är sådana som i ett EU-perspektiv bedömt vara ovanliga eller hotade. Det kan bero på t ex brist på hävd eller exploatering . Medlemsländerna ska föreslå områden som innehåller de mest värdefulla områdena för dessa naturtyper och arter, dels en tillräcklig andel av den totala mängden i landet för att genom skydd och skötsel uppnå en så kallad gynnsam bevarandestatus för dem. Det är gynnsam bevarandestatus när naturtyperna och dess typiska arter kommer att finnas kvar långsiktigt. Det är inom sådana områden som där naturtyperna inte har en gynnsam bevarandestatus idag som medlemsstaterna främst ska göra åtgärder för att förbättra statusen.

Inom Natura 2000-områden finns därför ofta arealer som inte uppfyller definitionen för de skyddade naturtyperna i området. Sådana arealer kallas utvecklingsmark och behöver alltså förbättras så de uppfyller kraven för naturtypen. Även arealer som uppfyller kraven för naturtypen men som inte har en gynnsam bevarandestatus och därmed har behov av restaureringar kan ingå. Vad gäller torrlagda vattendrag och påverkade vattendrag så är det få som är helt opåverkade även i Sverige och de är unika i EU. De har också stor betydelse för fiskarters vandring och reproduktion. Områden kan således utses med ett mål att förbättra statusen för de ingående arterna och naturtyperna. Detta är en del i att nå syftet med nätverket Natura 2000, nämligen bevarandet av den biologiska mångfalden i EU.

När Sverige införde särskilda bestämmelser om tillståndsprövning för verksamheter eller åtgärder som kan påverka miljön i Natura 2000-områden infördes även en övergångsbestämmelse. Regeringens utgångspunkt, då de nya reglerna trädde ikraft, var att de verksamheter eller åtgärder som redan pågick var förenliga med kraven i art- och habitatdirektivet (se prop. 2000/01:111 sid 49 f.) Samtliga pågående verksamheter eller åtgärder skulle alltså inte automatiskt behöva genomgå en ny prövning. Detta var utgångspunkten men regeringen klargjorde också att enskilda pågående verksamheter skulle kunna behöva prövas mot de nya reglerna om de innebar risk för otillåten skada eller störning på skyddsintressena i ett Natura 2000-område. Även av EU-domstolens praxis följer att medlemsstaterna är skyldiga att pröva verksamheter som pågick redan innan Natura 2000-områden utsågs om verksamheten eller åtgärder skadar eller stör skyddsintressena på ett otillåtet sätt (C-226/08, C-399/14). Detta gäller också om en prövning av verksamheten mot Natura 2000-bestämmelserna redan har gjorts men det senare visar sig att otillåten skada eller störning ändå uppkommer.

Vid omprövning av vattenkraften för moderna miljövillkor gäller följande. Av 24 kap 10 § miljöbalken framgår att tillståndsmyndigheten ska upphäva, ändra och besluta de nya bestämmelser och villkor som behövs med hänsyn till skyddet för bland annat miljön. Även sådana bestämmelser och villkor som innebär att verksamheten avsevärt försvåras får beslutas om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av Sveriges medlemskap i EU, exempelvis krav som följer av art- och habitatdirektivet. En omprövning kan även resultera i återkallelse av tillståndet om det behövs för att leva upp till Sveriges EU-rättsliga åtaganden. Detta innebär exempelvis att för det fall den omprövade verksamheten medför att gynnsam bevarandestatus försämras för arter eller habitat i ett påverkat Natura 2000 område kan tillståndet återkallas.

Vid ändring av en verksamhet kan det bli aktuellt med en Natura 2000 tillståndsprövning enligt 7 kap 28 a-b §§ miljöbalken, även om verksamheten påbörjats före 2001 (se Mark- och miljööverdomstolens dom den 28 augusti 2018 i mål nr M 10355–17).

Det saknas praxis från Mark- och miljööverdomstolen när det gäller omprövning av en befintlig vattenkraftsverksamhet. I kommande prövningar kan det förekomma fall med vattenkraftverk som har stor nationell betydelse för effektiv tillgång till vattenkraftsel men som samtidigt kan skada den livsmiljö eller störa den art eller arter som ett Natura 2000 område är avsett att skydda. Om alla förutsättningar i 7 kap 29 § miljöbalken är uppfyllda finns möjlighet för verksamheten att få tillstånd, först efter regeringen lämnat sin tillåtelse. (se avsnitt 2.3.1. Nationella planen)

Även om myndigheterna har en skyldighet att ”bibehålla eller återställa” gynnsam bevarandestatus kan de krav som ställs på den enskilda verksamhetsutövaren vid en Natura 2000 tillståndsprövning enbart avse åtgärder som tillser att statusen inte försämras och att det inte finns hinder för att genomföra behövliga åtgärder såsom restaureringar.

EU-kommissionen förefaller göra tolkningen att skyldigheten för enskilda går längre än att enbart förhindra försämring, det vill säga att även vidta förbättringar i enlighet med artikel 6.1 i följande uttalande:

”Detta innebär att vattenkraftanläggningar, i enlighet med artikel 6.2, även ska uppfylla mer långtgående målsättningar vad gäller bevarande, som går längre än att förebygga försämring. De ska också integreras i åtgärdsprogrammet inom ramen för förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet.” (Vägledning om kraven för vattenkraft med anknytning till EU:s naturvårdslagstiftning, 2018, sidan 34).

Det finns referensvärden för naturtyper och arter på biogeografisk nivå som anger hur stora arealer eller populationer samt vilken utbredning av dessa som behöver finnas för att gynnsam bevarandestatus ska råda på biogeografisk nivå. För det enskilda området avses det tillstånd som rådde då området utsågs eller om förbättringar ägt rum, det förbättrade tillståndet. Detta tillstånd för områdets bevarandevärden är det som är aktuellt att bedöma emot, vid en prövning enligt 7 kap 28 a-b § miljöbalken. Det vill säga vid prövning av om en verksamhet eller åtgärd medför en otillåten skada eller störning.

Ett område utses för att där (som minst inom någon del av området) finns naturtyper eller arter som ingår i de förteckningar som finns i art- och habitatdirektivets eller fågeldirektivets bilagor. Naturtyperna och arterna behöver skyddas på europeisk nivå och urvalet sker på vetenskapliga grunder. Alla platser i medlemsstaterna där det finns skyddade naturtyper behöver inte utses som Natura 2000, men däremot så mycket som krävs för att naturtypen ska kunna finnas kvar på lång sikt.

Bevarandemålen bestäms för det enskilda området. Bevarandemålen för det enskilda området är en beskrivning av hur området ska bidra till att gynnsam bevarandestatus bibehålls eller återställs på biogeografisk nivå. I 16 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. framgår vad som avses med bevarandestatus och när den är gynnsam. Av detta framgår att bevarandestatusen i ett område både avgörs av de ingående naturtypernas kvalité och området som helhet betraktat, bland annat strukturer och funktioner samt typiska arter för naturtyperna.

"Med bevarandestatus för en livsmiljö avses summan av de faktorer som påverkar en livsmiljö och dess typiska arter och som på lång sikt kan påverka dess naturliga utbredning, struktur och funktion samt de typiska arternas överlevnad på lång sikt. En livsmiljös bevarandestatus anses gynnsam när

dess naturliga eller hävdbetingade utbredningsområde och de ytor den täcker inom detta område är stabila eller ökande,

den särskilda struktur och de särskilda funktioner som är nödvändiga för att den ska kunna bibehållas på lång sikt finns och sannolikt kommer att finnas under en överskådlig framtid, och

bevarandestatusen hos dess typiska arter är gynnsam."

Gynnsam bevarandestatus ska uppnås på biogeografisk nivå. För att veta vad detta innebär, ska det av bevarandeplanerna – som tas fram för varje enskilt område – framgå vilka bevarandemål som behöver uppnås just i det enskilda området, i syfte att nå gynnsam bevarandestatus på biogeografisk nivå.

I Naturvårdsverkets handbok ”Förutsättningar för prövningar och tillsyn i Natura 2000 områden” (2017:1 s 29 f.) framgår bl.a. följande. Utvecklingen rörande ovanstående sex element – tre för naturtyper respektive tre för arter – kan sägas vara grunden för att bedöma den aggregerade bevarandestatusen. Det är dessa mått man måste följa och på sikt försöka avgöra om förhållandena/utvecklingen är sådan att naturtypen och arten upprätthålls i gynnsam bevarandestatus. Det är därför nödvändigt att i varje Natura 2000-område utveckla – med utgångspunkt i relevanta delar av definitionen och måtten ovan – och lägga fast operativa mål som syftar till att bidra till att upprätthålla gynnsam bevarandestatus för de förekommande Natura 2000-naturtyperna och arterna på biogeografisk nivå. Dessa mål – bevarandemålen – är också grund för bedömningen om det särskilda Natura 2000-tillståndet kan lämnas.

I förslaget till den nationella planen anges ett riktvärde om 1,5 terawattimmar som vägledning till vattenmyndigheterna. Riktvärdet motsvarar vad som, på nationell nivå, kan anses vara betydande negativ påverkan på kraftproduktionen enligt 4 kap 3 § vattenförvaltningsförordningen. Det vill säga ett av kriterierna när vattenmyndigheterna ska förklara kraftigt modifierade vatten. Riktvärdet kan även utgöra vägledning när vattenmyndigheterna beslutar om undantag i form av mindre stränga krav (både i naturliga och kraftigt modifierade vatten) enligt 4 kap 10 § vattenförvaltningsförordningen. I förslaget till den nationella planen har det nationella riktvärdet om 1,5 terawattimmar även brutits ner och fördelats på de 22 huvudavrinningsområden som är mest betydelsefulla för reglerkraften (HARO-värde). Detta för att ge ytterligare vägledning till vattenmyndigheterna. Inom ett avrinningsområde ska hänsyn tas till de kraftverk som bedöms ge störst bidrag till balanseringen av elsystemet (klass 1 kraftverk). På så sätt ger planen vägledning om var en effektiv tillgång till vattenkraftsel har en så samhällsnyttig betydelse att det genom vattenmyndigheternas normsättning, bör inverka på de miljökrav som ställs på berörda vatten och de verksamheter som påverkar dessa vatten.

Resultatet av de individuella prövningarna enligt planen ska, sammantaget i ett nationellt perspektiv, ge största möjliga nytta för effektiv tillgång till vattenkraftsel och bästa möjliga miljönytta. Den nationella planen ersätter inte den individuella prövningen, där hänsyn tas till fler aspekter. Planen vägleder inte om åtgärder i de enskilda prövningarna eller andra insatser som relaterar till vattenmiljön eller elförsörjningen. Riktvärdet 1,5 terawattimmar innebär således inte ett åtgärdstak för miljöåtgärder. Riktvärdet finns inte angivet i någon lagstiftning och inte heller i energiöverenskommelsen. Genom att ange riktvärdet i förslaget till den nationella planen, ges sådan vägledning till vattenmyndigheterna som bland annat avses i 25 § andra punkten vattenverksamhetsförordningen.

Utöver att vara ett riktvärde är 1,5 terawattimmar även ett Energimyndigheten och Havs- och vattenmyndigheten framtaget planeringsmål för deras respektive arbete. I propositionen Vattenmiljö och vattenkraft (prop. 2017/18:243) hänvisar regeringen till Energimyndigheten och Havs- och vattenmyndighetens planeringsmål och bedömer att ett sådant produktionsbortfall inte ska ha någon väsentlig påverkan på möjligheterna att nå målet om 100 procent förnybar elproduktion till år 2040. HaV kommer med stöd av Energimyndigheten och Svenska Kraftnät, följa utvecklingen av prövningarna avseende hur beslutade miljökvalitetsnormer och miljöåtgärders inverkar på detta riktvärde.