Regeringsuppdrag om kontroll av förbud mot utkast av fisk i Skagerrak

Skagerrak kan bli det första av EU:s havsområden som får en fiskeriförvaltning med förbud mot utkast av fisk. Det metoder som utretts är bland annat kontrollobservatörer, kameraövervakning, och övervakning via flyg och båt.

Sammanfattning

Regeringen har gett Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att i samråd med relevanta myndigheter och i nära dialog med SFR och andra berörda intressenter närmare utreda förutsättningarna för kontroll av ett förbud mot utkast av fisk i Skagerrak.

Arbetet med uppdraget ska utgå ifrån Europeiska kommissionens förslag till förordning om tekniska regleringar, kontroll och införande av ett utkastförbud i Skagerrak (KOM(2012) 471) samt de erfarenheter som finns av försök med fullt dokumenterat fiske i andra länder.

Kommissionsförslaget innehåller bland annat ett stegvist införande av förbud mot utkast av 35 fiskarter, vissa redskapsbestämmelser och kontrollåtgärder såsom obligatorisk kameraövervakning av fartyg över 12 meter.

Arbetet med uppdraget har skett i nära dialog med Sveriges Fiskares Riksförbund (SFR), Sveriges Kustfiskare Väst (SKV), Hallandsfiskarnas PO och Swedish Pelagic Federation PO. Vid två tillfällen har möjlighet erbjudits att skicka in skriftliga synpunkter på uppdraget samt att ge synpunkter på HaV:s textförslag.

I samrådsprocessen har Kustbevakningen, Statens jordbruksverk och Sveriges Lantbruksuniversitet inkommit med textförslag. Dessutom har samråd skett med Datainspektionen (Integritetsskyddsmyndigheten).  

Att delar av fiskets fångster slängs tillbaka död eller döende har under en lång tid framhållits som ett av de stora problemen inom den gemensamma fiskeripolitiken. Utkast av fisk sker av flera anledningar men kan ses både som ett moraliskt/etiskt problem och som misshushållning med naturresurser. 

Utkastfrågan är nu en av de stora frågorna i reformförslaget för den gemensamma fiskeripolitiken. Införandet av ett utkastförbud bygger på principen att förvaltningen istället för att reglera det som landas reglerar fångst. Med denna förändring och dess krav på tillförlitlig full dokumentation av fångster (landningar och utkast) skapas förutsättningar för en bättre fiskeriförvaltning. Ett utkastförbud kan dock inte ses som en fristående åtgärd utan övriga åtgärder och regler måste anpassas eller skapas för att säkerställa att en hög efterlevnad av förbudet möjliggörs.

Fiskerikontrollens huvudsakliga mål avseende kontroll och dokumentation av utkastförbud är att säkerställa att fångster och utkast rapporteras korrekt och fullständigt och att inga utkast görs av de arter som omfattas av förbudet. Fullständig fångstrapportering stödjer och förbättrar beståndsuppskattningarna som i sin tur ligger till grund för kvotsättningen, teknisk reglering och fiskeriförvaltningen i stort. 

En fullständig rapportering av hela fångsten (landningar och utkast) brukar kallas fullt dokumenterat fiske (FDF). Det finns för tillfället ingen allmängiltig definition av ett fullt dokumenterat fiske. HaV har valt att definiera ett fullt dokumenterat fiske enligt nedan:

Fullt dokumenterat fiske (FDF): ett fiske där all fångst (inklusive utkast) dokumenteras i fiskeloggbok etc. och rapporteras till myndigheten. Ansvaret ligger hos fiskaren. Inom ramen för FDF är ett FDF-verktyg (kameraövervakningssystem etc.) en metod för att övervaka fiskarens skyldighet att dokumentera alla fångster. Övervakningsansvaret ligger hos myndigheten.

För att säkerställa att utkastförbudet följs behöver fiskeaktiviteten övervakas där utkast sker, dvs. till havs. De kontrollalternativ som finns tillgängliga för detta syfte innefattar kontrollobservatörer, kameraövervakning, referensflotta, övervakning med patrullfartyg samt flygövervakning.

Övriga kontrollalternativ såsom landningskontroll, administrativ kontroll av loggböcker, avräkningsnotor, VMS etc. kan utgöra komplement till kontrollen till havs  men kan inte ensamma användas för att fastställa om utkast skett.

Bland tillgängliga kontrollmedel bedöms system med kontrollobservatörer och kameraövervakning vara bäst lämpade för att uppfylla ett fullt dokumenterat fiske och för att säkerställa att utkastförbudet följs. 

Fördelen med kontrollobservatörer är att redskap, fiskeplats, art- och längdsammansättning samt eventuella utkast kan dokumenteras i realtid. Det är dock en relativt kostsam kontrollmetod och det kan uppstå svårigheter med att placera observatörer ombord på mindre fartyg av utrymmes- och säkerhetsskäl. I ett kameraövervakningssystem verifieras de uppgifter som fiskaren uppger i loggboken mot fångsten (inklusive utkast) under fiskeresan.

Det är betydligt mindre kostsamt än ett observatörsprogram men upplevs som mycket integritetskränkande av fiskenäringen. Om Sverige väljer att införa kontrollobservatörer, kameraövervakning eller referensflotta för att övervaka utkastförbudet, utan att det finns krav på detta i EU-lagstiftningen, krävs att dessa kontrollmedel regleras i lag. HaV bör dock bemyndigas att meddela myndighetsföreskrifter.

Ett införande av kameraövervakning på fiskefartyg i syfte att övervaka utkastförbudet bedöms inte strida mot gällande lagstiftning och inte heller mot den nya kameraövervakningslag som träder i kraft den 1 juli 2013. Denna bedömning görs efter en intresseavvägning, där det allmännas intresse att kontrollera utkastförbudet vägs mot den enskilde fiskarens intresse av att inte bli övervakad med hänsyn till ingreppet som det innebär i den personliga integriteten. Enligt det förslag som presenteras i denna rapport skulle bildupptagningen begränsas så långt det är möjligt till att bara filma händerna eller ryggen på de som handskas med fisken. 

Om kravet på kameraövervakning som kontrollmedel införs i en EUförordning är detta bindande för Sverige och någon intresseavvägning behöver inte göras för att avgöra om övervakningen ska vara tillåten i sig. Däremot krävs att reglerna kring bl.a. bevarande av filmerna, behörighet för granskande personal och säkerheten för övervakningsmaterialet överensstämmer med svensk rätt.