Fiske och Natura 2000

Sammanfattning

I rapporten redogörs för i huvudsak tre frågor.

Den första frågan är om tillstånd krävs enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken för fiske som kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. Även om frågan alltid måste bedömas med hänsyn till de miljöeffekter som riskeras vid varje fiskesituation, visar den rättsliga analysen att 7 kap. 28 a § miljöbalken, i belysning av EU-rätten, har ett vitt tillämpningsområde som typiskt sett gäller för olika slag av yrkesfiske.

Det beror på följande faktorer:

• Fiske (såväl bottentrålning som andra fiskemetoder) är ett slags "verksamhet" enligt 7 kap. 28 § miljöbalken, och bör även ses som "plan eller projekt" enligt artikel 6.3 art- och habitatdirektivet.
• Fiske omfattas av tillståndsplikt om det på ett ”betydande sätt” kan påverka områdets skyddssyfte. Redan en liten sannolikhet för sådan påverkan är tillräcklig, eller som EU-domstolen uttalar i målet Waddenzee: "när det på grundval av objektiva kriterier inte kan uteslutas att planen eller projektet kan ha en betydande påverkan på det berörda området" (kursiverat här). Vid bedömningen av påverkan ska beaktas inte enbart direkta effekter, utan även indirekta (såsom påverkan på näringsväven) och kumulativa (såsom andra fiskares uttag). Det är inte avgörande om fisket sker inom Natura 2000-området utan hur det påverkar detta.
• Återkommande fisken bör ses som enskilda projekt som ska konsekvensbedömas för sig enligt artikel 6.3 art- och habitatdirektivet (och därmed även enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken), även om fisket påbörjades innan ett Natura 2000-område skyddades. Tolkningen bygger på EU-domstolens praxis när det gäller artikel 6.3 art- och habitatdirektivet. Dessutom är artikel 6.2 i direktivet tillämplig vid återkommande fisken. Artikeln innebär en allmän skyldighet att vidta lämpliga åtgärder för att skydda miljön i området.
• Eftersom återkommande fisken bör ses som enskilda projekt, får övergångsregeln till 7 kap. 28 a § miljöbalken ingen verkan mot fiske som sker efter 1 juli 2001, oavsett när det skedde första gången. Dessutom gäller som sagt artikel 6.2 art- och habitatdirektivet.

Den andra frågan är om 7 kap 28 a § miljöbalken kan tillämpas på fiske utan att stå i konflikt med den gemensamma fiskeripolitiken och EUs exklusiva kompetens.

Rättsläget har i betydande grad klargjorts genom artikel 11 i 2013 års grundförordning för fiske. Sveriges skyldigheter enligt artikel 6 art- och habitatdirektivet (och därmed 7 kap. 28 a § miljöbalken) gäller för såväl
havsområdet innanför 12-milsgränsen som hela den ekonomiska zonen.

Skyldigheten gäller även när åtgärderna rör andra staters  fiskeverksamheter, men då ska ett särskilt förfarande tillämpas. Under vissa förutsättningar kan Sverige, vidta mer långtgående åtgärder för att bevara Natura 2000-områden, än som följer av artikel 6 art- och habitatdirektivet (se nedan).

Den tredje frågan rör vilka rättsliga lösningar som kan komma ifråga för att i framtiden kontrollera fiske som kan påverka Natura 2000-områden.

EU-rätten hindrar i princip inte att exempelvis Havs- och
vattenmyndigheten utfärdar generella föreskrifter med sådana miljökrav på fisket att ”betydande miljöpåverkan” inte uppkommer och att därmed kravet på MKB och tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken inte aktualiseras.

Av EU-rättspraxis följer dock att mycket höga krav måste ställas på innehållet i sådan lagstiftning. Reglerna ska ”säkerställa” att betydande påverkan på områdets skyddsobjekt inte kan ske vid något fisketillfälle (återigen med beaktande av möjliga direkta, indirekta och kumulativa effekter).

I två rättsfall som redovisas i rapporten har medlemsstaternas lagstiftning med generella krav underkänts av EU-domstolen som tillräckliga för att undanta tillståndsplikt för viss verksamhet enligt artikel 6.3 art- och habitatdirektivet. I rapporten tas inte slutlig ställning till om det i praktiken alls är möjligt att undanta fiske generellt och hur i så fall de generella miljökraven i föreskrifter skulle utformas (den bedömningen kräver även annan kompetens än juridisk).

Om generella föreskrifter skulle komma ifråga, bör övervägas en ordning där föreskrifterna kontinuerligt uppdateras för att anpassas till förändringar i miljön. Föreskrifter behöver sannolikt preciseras för varje enskilt Natura 2000-område.

En annan lösning kan vara att generellt förbjuda allt eller visst slags fiske
inom, kanske också i närheten av, ett Natura 2000-område. Artikel 11
grundförordningen för fiske hindrar ett sådant förbud om det är mer
långtgående än vad som följer av artikel 6.2 art- och habitatdirektivet. Däremot ger artikel 20 möjligheter till sådana åtgärder innanför 12-milsgränsen. Om åtgärderna syftar till att bevara fiskebestånd och endast riktas mot egna fartyg kan artikel 19 tillämpas.

En individuell kontroll enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken kan ske genom Havs- och vattenmyndigheten i stället för länsstyrelsen. Prövningen av eventuell påverkan på Natura 2000-områden skulle då kunna samordnas med annan tillståndsprövning av fiske.

Om prövningen fortsatt ska ske av länsstyrelsen, bör HaV ge vägledning om tillämpningen vad gäller fiske. Vägledningen bör utformas i enlighet med EU-domstolens praxis.