Fastställande av miljökvalitetsnorm inklusive undantag

Om de hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna klassificerats till sämre än god potential ska vattenmyndigheten utreda vilka åtgärder som behövs för att de ska nå god potential (Figur 17 och Figur 18).

De åtgärder som utreds i detta steg bör i huvudsak vara samma åtgärder som vattenmyndigheten använde när de definierade GEP (steg D6-D8).

Vattenmyndigheten bör i detta steg använda underlag från NAP-samverkan. Exempelvis de analyser av åtgärdsbehov på anläggningsnivå som länsstyrelserna gör under ”Föranalysen inför normöversyn”. Samtidigt behöver åtgärderna på anläggningsnivå relateras till behoven för hela avrinningsområdet.

Om vattenmyndigheten bedömer att en eller flera av GEP-åtgärderna eventuellt kan vara omöjliga eller skulle medföra orimliga samhällsekonomiska kostnader att genomföra, ska vattenmyndigheten utreda om det finns förutsättningar för MSK.

SVK och STEM har räknat fram en gräns som vattenmyndigheten bör utgå ifrån när de bedömer om typiska GEP-åtgärder kan antas påverka HARO-värdet (Figur 19 samt Bilaga B i Redovisningen av regeringsuppdraget).

För vattenförekomster med kraftverk som har en installerad effekt från 0,4 MW bör vattenmyndigheten göra en fördjupad bedömning av om det finns förutsättningar för MSK.

För vattenförekomster där det bara finns kraftverk vars installerade effekt understiger 0,4 MW men är minst 0,2 MW bör vattenmyndigheten inte utreda förutsättningarna för MSK. Det förutsätter att varken reglerkraft, elberedskap eller bidrag till lokal eller regional elsystemstabilitet riskerar att påverkas.

För naturliga vatten med kraftverk som har en installerad effekt mindre än 0,2 MW bör vattenmyndigheten inte utreda MSK på grund av GES-åtgärders påverkan på HARO-värdet.

När vattenmyndigheten bedömer om det finns förutsättningar att besluta om undantag i form av MSK (Figur 20, Figur 21 och Figur 22) ska myndigheten särskilt beakta intresset av en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Det ska bidra till att säkerställa vattenkraftens olika förmågor och nyttor.

STEM och SVK, men även regionala och lokala nätägare, kan behöva bistå vattenmyndigheten i bedömningarna. Vilket underlag som STEM och SVK behöver för att kunna bedöma och analysera påverkan på vattenkraftens olika förmågor och nyttor framgår av Bilaga 2. I tabell 1 Bilaga 2 redovisas vilken myndighet som kan hjälpa till med vad, samt i vilka delar regionala och lokala nätägare bör uttala sig om exempelvis påverkan på elberedskap och bidrag till lokal och regional elsystemstabilitet.

Bedömningar av påverkan på vattenkraftens förmågor (exempelvis HARO-värdet) görs både vid KMV-förklarandet och vid beslut om MSK, men med olika resultat. Det beror på att vid KMV-förklarandet bedöms GES-åtgärders påverkan på HARO-värdet, medan i normsättningen och beslut om MSK bedöms GEP-åtgärders påverkan på HARO-värdet. GES-åtgärderna är mer omfattande och har större påverkan på verksamheten jämfört med GEP-åtgärder.

Strängaste kravet gäller

När förutsättningarna för MSK utreds måste vattenmyndigheten förhålla sig till bestämmelsen om att strängaste kravet gäller [75]. Därför bör vattenmyndigheten först bedöma om kraftverket ligger i en vattenförekomst som utgör eller påverkar ett skyddat område och om det finns särskilda kvalitetskrav [76] som hindrar undantag. Ett undantag i form av MSK får inte heller permanent hindra eller äventyra uppnåendet av kvalitetskraven för andra vattenförekomster [77]. Om det finns strängare kvalitetskrav till följd av exempelvis Natura 2000 är vattenmyndigheten förhindrad att besluta MSK för de kvalitetsfaktorer som berörs. Om vattenmyndigheten konstaterar att det inte finns något strängare krav kan vattenmyndigheten gå vidare och utreda förutsättningarna för undantag.

Omöjligt eller medför orimliga kostnader (punkten 1)

Vattenmyndigheten ska bedöma om det antingen är omöjligt eller skulle medföra orimliga kostnader att genomföra de GEP-åtgärder som analyserats i steg F. [78] Om vattenmyndigheten konstaterar att det varken är omöjligt eller kan medföra orimliga kostnader att uppfylla kraven som följer av GEP behöver vattenmyndigheten inte gå vidare och utreda om det finns andra sätt som är bättre för miljön.

Med omöjligt avses att åtgärden antingen är teknisk omöjlig att genomföra eller att det handlar om en situation där hanteringen av ett problem ligger utanför Sveriges kontroll. Om det saknas rådighet och de handlingar som behövs för att åtgärda problemet därför inte kan vidtas är åtgärden omöjlig att genomföra.

Med orimliga kostnader avses en kostnad som anses orimlig ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Den samhällsekonomiska analysen ska inkludera alla betydande samhällsekonomiska kostnader som olika åtgärder för att uppnå god potential medför.

Vattenmyndigheten måste kunna konstatera att den samhällsekonomiska kostnaden blir högre än den miljönytta som skulle uppnås om åtgärden vidtas. Här ska särskilt beaktas att miljönyttan kan vara högre i känsliga områden eller för särskilt skyddade arter. Samhällsekonomiskt orimliga kostnader på grund av åtgärder som krävs till följd av Natura 2000 kan dock aldrig utgöra grund för MSK.

Eftersom det handlar om att identifiera orimligt höga kostnader måste vattenmyndigheten konstatera att kostnaderna överstiger miljönyttorna på ett påtagligt sätt. Det räcker alltså inte att konstatera att kostnaderna precis överstiger miljönyttorna. Orimliga kostnader bedöms uppkomma först när ”en lägsta rimlig skattning av summan av nuvärdet för kostnaderna är minst dubbelt så hög som en högsta rimlig skattning av summan av nuvärdet av miljönyttorna” [79].

Vid bedömningen av om GEP-åtgärderna medför orimliga kostnader ska vattenmyndigheten särskilt beakta intresset av en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel, vilket ska bidra till att säkerställa vattenkraftens olika nyttor [80]. Vattenmyndigheten måste därför beakta att riktvärdet för det aktuella huvudavrinningsområdet, det så kallade HARO-värdet, inte riskerar att överskridas och att den nationella elberedskapen inte försämras. Vidare ska reglerkraften i en vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel som är av vikt för elsystemets leveranssäkerhet i Sverige säkerställas. Även påverkan på andra nyttor som till exempel bidrag till frekvens- och spänningsstabilitet ska beaktas.

Påverkan på någon av förmågorna eller nyttorna (Tabell 1 i Bilaga 2) indikerar att det kan uppkomma en väsentlig samhällsekonomisk kostnad. Påverkan på angivna nyttor sätter inte en absolut gräns för vilka kostnader som ska ses som orimliga. En bedömning av om orimliga kostnader uppkommer måste alltid göras per vattenförekomst men även i relation till det HARO-område vattenförekomsten finns i och till naturvärdena på platsen.

Om en åtgärd som följer av särskilda krav till följd av Natura 2000 innebär ett överskridande av HARO-värdet eller påverkan på någon av de andra nyttorna, kan det inte utgöra grund för MSK. Det skulle strida mot bestämmelsen om att ”strängaste kravet gäller”. Berörd kvalitetsfaktor/-er kan då inte få undantag i form av måttlig potential utan vattenmyndigheten måste besluta om god potential. Först efter en prövning i domstol kan kvalitetskraven justeras.

Samhällsekonomiska behoven/nyttorna kan inte nås på annat bättre sätt (punkten 2)

Även om vattenmyndigheten konstaterat att det exempelvis skulle medföra orimliga kostnader att uppnå GEP får MSK bara beslutas om det även kan konstateras att de samhällsekonomiska behov (nyttor) som verksamheten fyller, inte utan orimliga kostnader kan tillgodoses på ett annat sätt som är väsentligt bättre för miljön. [81] När vattenmyndigheten bedömer detta ska de särskilt beakta intresset av en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel, vilket ska bidra till att säkerställa vattenkraftens angivna förmågor och nyttor (exempelvis HARO-värdena), se vidare i Tabell 1 Bilaga 2.

Bedömningen av ”annat sätt” kan delas upp i tre delar;

• Kan nyttan uppnås på annat sätt?
• Är det ”andra sättet” väsentligt bättre för miljön?
• Kan nyttan uppnås på annat sätt utan orimliga kostnader?

Kan nyttan uppnås på annat sätt?

Vattenmyndigheten ska först bedöma om det finns andra sätt att ersätta den samhällsekonomiska nytta som går förlorad om det skulle ställas krav på GEP-åtgärder. Det andra sättet ska uppnå motsvarande nytta som verksamheten ger. Exempel på andra sätt kan vara att verksamheten flyttas till en annan vattenförekomst, ges en annan utformning eller ersätts med ett annat alternativ.

Är det ”andra sättet” väsentligt bättre för miljön?

Syftet med denna bedömning är att säkerställa att en negativ miljökonsekvens inte ersätts med en annan. Med miljön avses till exempel kulturmiljövärden, landskapsbild, geovetenskapliga naturvärden, rekreationsvärden, skyddade arter, andra nationellt och lokalt viktiga platser och en bredare biologisk mångfald. Miljökonsekvenserna kan gälla såväl vatten som land eller luft. Om verksamhetens nytta inte kan uppnås på ett annat sätt som är väsentlig bättre för miljön är det inte meningsfullt att gå vidare och bedöma kostnaderna. Vattenmyndigheten kan istället konstatera att de samhällsekonomiska behov som verksamheten fyller, inte kan tillgodoses på ett annat sätt som är väsentligt bättre för miljön.

Kan nyttan uppnås på annat sätt utan orimliga kostnader?

Om vattenmyndigheten kommit fram till att det finns ett annat sätt att uppnå samma nytta, som är väsentligt bättre för miljön, ska de bedöma om det innebär orimliga kostnader. Här handlar det om att bedöma om kostnaderna för det andra sättet är orimliga. På samma sätt som vid bedömningen enligt punkten 1 räcker det inte att konstatera att kostnaden för det andra sättet, överstiger kostnaden för att leverera nyttan på det sätt som görs idag. För att ses som orimlig måste kostnaden för det andra alternativa sättet vara påtagligt större. Som underlag för att bedöma om kostnaderna är orimliga, behövs en uppskattning av det mervärde som det andra sättet ger i form av ökad miljönytta (i relation till den nytta som påverkas) samt en uppskattning av vilka merkostnader det andra sättet skulle medföra jämfört med de kostnader som uppstår för den nytta som påverkas.

Alla möjliga åtgärder ska vidtas (punkten 3)

Vattenmyndigheten ska även säkerställa att alla möjliga åtgärder vidtas för att med hänsyn till verksamhetens karaktär eller vattenförekomstens naturliga tillstånd uppnå bästa möjliga ekologiska och kemiska status [82].

Även om vattenmyndigheten konstaterar att vissa åtgärder för att nå GEP är omöjliga eller innebär orimliga kostnader behöver alla andra möjliga åtgärder fortsatt vidtas för att uppnå bästa möjliga potential. Ett mindre strängt krav innebär alltså inte att verksamhetsutövaren helt befrias från krav på åtgärder. Det är enbart åtgärder som medför orimliga samhällsekonomiska kostnader eller som är omöjliga som undantas i normsättningen. Övriga åtgärder som bedöms rimliga eller som inte har någon påverkan alls på samhällsekonomiska nyttor ska alltid beaktas.

Vattnet kvalitet får inte försämras ytterligare (punkten 4)

Ett mindre strängt krav får inte strida mot försämringsförbudet [83]. Vattenmyndigheten måste därför konstatera att MSK inte leder till att vattnets kvalitet riskerar att försämras ytterligare.

Analys av vilka åtgärder som inte leder till orimliga samhällsekonomiska kostnader

När vattenmyndigheten analyserat GEP-åtgärderna och kommit fram till att det finns förutsättningar att meddela MSK ska vattenmyndigheten utreda vilken sammansättning av åtgärder (inklusive kombination och omfattning) som inte leder till för stor påverkan på vattenkraftens förmågor och som därmed bedöms rimliga. Denna analys behövs för att slutligen komma fram till vilka åtgärder som normen bör fastställas utifrån. Normen ska därefter fastställas till den nivå som förväntas uppstå när samtliga möjliga kvarstående åtgärder, inklusive de åtgärder som inte får orimliga samhällsekonomiska kostnader, vidtas.

Vattenmyndigheten bör tillsammans med beredningssekretariatet på länsstyrelsen ta fram olika åtgärdsscenarier för att se vilka kombinationer av åtgärder som ger maximal miljönytta utan att medföra orimliga samhällsekonomiska kostnader. De åtgärdsscenarier som tas fram behöver både inkludera de GEP-åtgärder som inte bedöms få någon påverkan på vattenkraftens förmågor tillsammans med de åtgärder (inkl. olika utformningar) som kan få en sådan påverkan.

På samma sätt som när vattenmyndigheten bedömde effekterna av GEP-åtgärderna och om förutsättningarna för MSK var uppfyllda, ska vattenmyndigheten när de analyserar olika åtgärdsscenarier beakta HARO-värdet, elberedskapen, reglerkraften samt påverkan på andra förmågor som till exempel bidrag till frekvens- och spänningsstabilitet. Även i detta steg kan STEM och SVK, men också regionala och lokala nätägare behöva bistå vattenmyndigheten i bedömningarna.

Det underlag som tas fram bör innehålla en beskrivning av vilka kvalitetsfaktorer som kommer kräva god potential samt vilka kvalitetsfaktorer som det kan beslutas MSK för. Detta underlag ska sedan användas för att avgöra vilka kvalitetsfaktorer som ska justeras.

För ytterligare vägledning om undantag i form av MSK, se HaV:s Vägledning om förlängd tidsfrist och mindre stränga krav (2023:14).

När vattenmyndigheten utrett åtgärdsbehovet för GEP samt förutsättningarna för MSK ska normen fastställas, det vill säga beslutas (Figur 23). En miljökvalitetsnorm utgörs emellertid inte av en beskrivning av åtgärder. Miljökvalitetsnormen ska beskriva den potential (det vill säga det förhållande) som respektive kvalitetsfaktor ska nå. Exempelvis vilka förhållanden som motsvarar god potential för de biologiska kvalitetsfaktorerna eller vilka förhållanden som behöver nås med anledning av krav som följer av ett skyddat område eller ett undantag. [84] Med nuvarande lagstiftning är vattenmyndigheten förhindrad att besluta MSK om det är i strid med kraven som följer av art- och habitatdirektivet.

Vattenmyndigheten ska tydligt redovisa vilka kvalitetskrav som följer av vattendirektivet och vilka särskilda kvalitetskrav som eventuellt följer av art- och habitatdirektivet. Vattenmyndigheten ska även redovisa hur det säkerställs att alla möjliga åtgärder vidtas så att kvaliteten inte riskerar att försämras ytterligare. Vid beslut om MSK ska vattenmyndigheten redovisa vilka bedömningar som gjorts och orsaken till undantaget. Det måste även framgå om skälet är att det är omöjligt eller om skälet är att det skulle medföra orimliga kostnader att nå GEP [85].

När miljökvalitetsnormen fastställs till GEP

Om vattenmyndigheten kommer fram till att det inte finns förutsättningar att besluta om MSK ska normen fastställas till GEP. Förutom den särskilda bestämmelsen för vattenkraft [86] ska vattenmyndigheten även förhålla sig till den generella bestämmelsen [87] i vattenförvaltningsförordningen när myndigheten fastställer miljökvalitetsnormer. Den bestämmelsen hänvisar till de normativa definitionerna i bilaga V i vattendirektivet. Nivån för GEP måste därför följa däri angivna nivåer.

I bilaga V anges att god potential för de biologiska kvalitetsfaktorerna råder när värdena för relevanta biologiska kvalitetsfaktorer uppvisar lätta förändringar jämfört med de värden som föreligger vid maximal ekologisk potential. God potential för de hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna råder när god potential för de biologiska kvalitetsfaktorerna kan uppnås. Det hydromorfologiska tillståndet ska därför vara sådant att det kan upprätthålla grundläggande ekologiska funktioner och motsvara ett förhållande som är ”nära bästa approximation av ekologiskt kontinuum”.

Om god potential behövs till följd av Natura 2000 bör det redovisas tydligt.

När miljökvalitetsnormen fastställs till sämre ekologisk potential än god

Om vattenmyndigheten kommit fram till att det finns förutsättningar att besluta om MSK ska vattenmyndigheten ange vilken eller vilka kvalitetsfaktorer som inte behöver uppnå god potential och som motiverar MSK. Vattenmyndigheten ska även ange till vilken nivå kraven för respektive kvalitetsfaktor ska fastställas. Den norm som fastställs ska alltså tydligt redovisa vilka kvalitetsfaktorer som är justerade med anledning av de krav som följer av undantaget.